路径依赖
就在郑各庄为获取一张国有土地证奔走之际，4月，北京传来消息，海淀区东升镇主导、在镇集体所有土地上建成的东升科技园以11栋农村集体土地上建设的楼房和其他房产作抵押，获得民生银行5亿元贷款授信。
“能否抵押贷款，或能否往下推进，还是未知。如果能行，我们也愿意走这个途径。”黄福水称。
突破口来自于2013年初，北京市住建委颁布了《关于开展市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》，决定在海淀区、平谷区、大兴区开展试点，这是一项全国很多地方都开展的确权登记工作。据悉，北京市住建委在制定此项政策时，将大兴区西红门工业大院等城中村改造项目也纳入考量。
在北京2010年正式启动的50个城中村改造中，由于一些村庄许多土地要恢复为绿隔，传统征地模式难以平衡资金，北京创新推出了政府主导下、集体自我改造、给农民留出集体产业用地的“北坞模式”。大兴区西红门工业大院改造也采取了政府主导下保留部分集体产业用地的模式。宋迎昌告诉财新记者，为了引入外部资金，又囿于集体土地不能交易的法律限制，北京市还提出“房、地”分离模式。
参与西红门工业大院改造的北京市城市规划设计研究院工程师邢宗海撰文表示，调研发现，能否解决房屋产权保障，直接关系到园区能否吸引高端企业入驻。高端企业不愿意入驻集体建设用地的一个主要原因是缺少产权保障，也无法以资产抵押贷款，限制了企业扩大再生产，这是全市普遍性问题。上述政策的实质是希望做到产权的“房、地分离”，即土地产权归集体所有，而集体土地上的房屋产权可以归投资者所有。
北京市住建委政策出台后，东升科技园以此为契机，率先办理11栋集体土地房屋的所有权证。今年上半年起，东升镇和多家金融机构接触，协商贷款事宜，最终和民生银行达成协议。《北京日报》报道，北京市国土局、海淀房管局等部门，还对集体建设用地房屋所有权证抵押流转可操作性做出确认，并出台了抵押登记的操作流程。
政策似乎存在松动的余地，但对于郑各庄而言，这还谈不上是个好消息。
十八届三中全会之后，北京市在2014年北京市政府工作报告中提出，推广大兴西红门、海淀东升经验，开展统筹利用集体建设用地试点。这两个项目都有一个特点“政府主导发起，在原乡镇企业用地上建设”。
即便如此，仍有重重限制和困难。海淀东升科技园至规模更大的东升二期，涉及村庄搬迁，已经遭遇法律政策障碍，最终仍然走了征地国有化模式。一位东升镇相关部门人士告诉财新记者，一旦扩大规模，就触动了政府土地利益。“北坞模式”也未普遍推开，只要能平衡资金、有利可图，政府仍然更倾向于征地。
此次抵押贷款，据财新记者了解，同时捆绑抵押的还有一块估值7亿元的国有土地。集体土地上房屋抵押更多成了形式。在房地产领域，房地合一是一个基本原则。以地上房屋抵押的“擦边球”，实质上仍是一个产权不清的怪胎。
法律赋予的空间并未真正开放，但农民造城的努力并不因此消减。以小产权房为例，虽然被三令五申禁止，却仍如星星之火。深圳市建筑物普查和住房调查显示，至2008年，城中村私房1.7亿平方米，占全市住房建筑面积42%。经济学家周其仁日前在一个讲座上说，对于政府卖地，农民很快就看明白了。
对于这些农民造的城，真正形成制度性对策的惟有深圳。为了解决城市用地瓶颈，深圳从2012年开始，开始分类处理这些历史遗留问题。允许集体掌握的工业用地上市出让、试点让历史遗留“违法建筑”如厂房、农民住房等确权、转正。但深圳有其特殊性，2005年，深圳已将辖区内土地统一转为国有。因此，理论上，深圳的处理模式并不触犯法律。而真正意义上对外销售的“小产权房”暂时尚未被纳入处理。
