二、“背着包袱抓农业，抓了农业包袱重”
由于农业较少创造税收，这些地方普遍产业结构单一、财力紧张、发展速度缓慢，陷入了“越抓农业越穷、越穷越无力抓农业”的尴尬。“种粮大县大多是财政穷县，这些地方是‘背着包袱抓农业，抓了农业又背包袱’，”国务院发展研究中心副主任韩俊说。
“‘小农水项目’‘清洁工程’‘新农村建设’‘病险水库治理’，这20多个项目基本都要市县两级财政配套，资金压力很大。”江西一位设区市财政局有关负责人说，以能繁母猪补贴为例，要求各县市配套1000多万，配套比例为20%，“我们的生猪大量外输平抑肉价，为国家作贡献，但本地因为养猪污染了环境，又没有形成价格洼地，也没有税收，还要自己补贴，这公平吗?”
“现在是哪里有能力配套，项目就往哪里去。凡是不搞农业的地方都能拿到项目，穷地方反而因为配套不起而拿不到惠农资金，有些项目明明知道很好，但没钱也只能搁置下来。”重庆市农委一位干部说，农业政策性保险投入、基础设施建设等最终都附着在粮食上，并以较低价格从主产区流入主销区。“像一台抽水机，把我们的成果抽走，这是逼着农业大县去搞工业。”
素有“鲁南粮仓”之称的山东省郯城县农业局副局长杨寿春说，基层农技人员普遍存在人员不足、年龄老化、技术断层等问题，但由于财政吃紧，他们的工资和生活待遇长期得不到保障。
记者调研发现，尽管中央每年给农业主产区一定的奖励资金，但由于这些地方普遍财力吃紧，奖补资金大多被放进财政的“笼子”，用于弥补工资奖金等缺口，进不了农业发展“大盘子”。一些地方农业部门负责人就抱怨：“粮食生产大县有2000多万元的奖励资金，但这些资金都被发了工资，极少用于农业基础设施改善的再投入。”
三、探索差异化考核“向粮要政绩” 设计“有税农业”转移支付制度
针对农业“非税”“隐政绩”产业特征造成部分主产区重点工作偏离农业的情况，部分专家学者、基层干部表示，应当改变当前“唯GDP论英雄”的考核体系，探索产区的差异化考核，设计“有税农业”转移支付制度，改变“中央反哺农业、地方反哺工业和城镇”现状。
首先，对主产区的考核标准应当向提高粮食生产能力、农业综合发展能力倾斜，“向粮要政绩、问农要指标”。江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健表示，“GDP本位”的考核体系“一把尺子量到底”，忽略了各地自然条件、经济基础、资源禀赋差别，应当在主产区单独建立考核体系。应以对国家粮食安全贡献度为标准建立考核制度，不再将农业大县和工业大县进行简单排名，使其安心抓粮。
第二，在健全基层基本财力保障机制的同时，探索建立奖补资金与农业产能相挂钩的转移支付制度，使农业变为“有税产业”。江西省宜春市农业局局长邹献明建议，应当核定农业大县第一产业的GDP值，按照二三产业GDP的税率，计算一产的税收额度，国家以此为基准，将这一部分“虚拟税收”作为一般性财政转移支付给农业大县。
第三，完善相关产业配套政策，促进加工、仓储、物流相结合的农业现代产业发展，延长农业产业链。山东省委农村工作领导小组办公室副主任刘同理说，仅靠中央转移支付主产区财政状况很难改善，帮助其发展产业才是根本。支持主产区产业发展，一方面让种粮大县种粮不吃亏，另一方面发展重点产业。
第四，“有多少钱办多少事”，逐步减免主产区的项目配套，促使产粮大县财权与事权相匹配。中国农业大学经济管理学院教授林万龙建议，应对产粮大县的债务进行分类调查，划清责任归属，逐年核销其因执行中央粮食政策而积累的银行债务，营造相对宽松的财政和金融环境。逐步调整财税关系，给产粮大县更多财权，实现财权与事权的统一。
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