2000年以来，我国粮食连续3年当年产量低于消费量，且缺口不断扩大，需要挖库存来解决。特别是加入ＷＴＯ后，粮食总面积有所下降。在西部地区，退耕还林政策使粮食播种面积下降，而东北地区农户转种大豆。粮食供给转入“供需紧平衡”状态。在新的形势下，我国粮食总体供给平衡的调节就显得更加困难。
粮食增产空间有限，供给缺口增大
2004年以来，我国政府连续两年出台“一号文件”，明显加大了对粮食生产的重视程度，采取了最严格的土地保护等惠农政策。这使得当年我国粮食产量一举扭转了自2000年以来连续4年减产的局面，粮食生产出现由减到增的重要转机。2005年我国夏粮产量为1．063亿吨，比上年增长5．1％；粮食总产量为4．9亿吨，比上年增长4％，其中，小麦产量9600万吨，玉米产量1．34亿吨，稻米产量1．83亿吨。连续两年丰收的局面基本扭转了前几年产不足需的状况。但是，2004年、2005年粮食产量的增长，带有明显的恢复性质，粮食供需还存在一定的缺口，发展粮食生产、保障粮食安全仍是一项长期而艰巨的任务。
我国粮食供应难以保持增长势头，供给面临新的紧张格局，主要是由以下几个方面所限：
1．我国耕地面积减少、质量减退的趋势仍难遏制。
国土资源部2005年3月29日发布的“2004年度全国土地利用变更调查”结果显示，我国人均耕地面积已从上年的1．43亩减少到1．41亩。尽管自2004年开始我国实行了最严格的土地保护政策，使得当年耕地有占有补，各项建设占用耕地总体实现了数量上的占补平衡，但又存在着占优补劣的问题。比较建设占用耕地质量与补充耕地质量，2004年度各项建设占用的耕地中有灌溉设施的占72％，补充耕地中有灌溉设施的仅占34％；建设占用的耕地多数是居民点周边的优质高产良田，补充的耕地多来自未利用地的开发。
2．2005年农民收益低于预期，种粮积极性有所下降。
据国家统计局统计，我国在2005年提高政策性补贴、加大农业投入以及进一步出台一系列优惠政策的情况下，粮食增幅却未保持增长态势，而且农民收入同比也有明显的下降。2005年粮食增幅为4．38％，低于2004年的水平。
2005年我国农民种粮效益整体下降。据新华社记者调查了解，化肥、种子、柴油等农资价格上涨较多，大大抵减了政府出台的各项惠农政策，从而导致当年我国粮食总体亩成本费用增加，这是粮农收益下降的主要原因。
3．原来的粮食供需平衡区正在向粮食调入区转变。
从产销区的供给能力来看，近两年国内粮食产销格局出现一些明显变化：一是一些主产区向产销平衡区转化；二是一些产销平衡区转向真正的主销区；三是主销区供需缺口扩大。
从粮食生产的分布来看，我国小麦生产主要集中于冀鲁豫和黄淮海地区，其产量占全国总产的68％左右；玉米生产主要集中在东北三省和内蒙古及冀鲁豫地区，产量占全国总产的64％左右；稻谷生产主要集中在江西、安徽、江苏、四川、两湖、广东和广西等省，产量占全国总产的68％左右；大豆生产主要集中在东北三省和内蒙古，产量占全国总产的50％左右。这种生产布局特征也加剧了我国粮食地区、品种间的供求不平衡和流通的难度。
从产销区商品粮供需变化来看，过去一些产粮大省如山东、河南、湖南等省因减产幅度大，可供调出的粮源明显下降；销区由于粮食种植结构调整变化较大，特别是我国东部地区，种植粮食作物向种植经济作物转化程度高，导致粮食产量下降，需调进的粮食不断增加。
从粮食品种之间的替补性来看，小麦与稻米的口粮替补性、小麦与玉米的饲用替补性较强，但由于2005年小麦减产、产不足需的状况比较突出，而玉米大幅增产的可能性不大，因此小麦和玉米的替补余地小，相互间价格影响加大。
总体来看，当前国内粮食库存充实，总量供给不成问题，但库存主要集中在几个主产区，销区库存相对较少。同时部分产区已向产销平衡或不平衡地区转变，产销平衡区缺口扩大，甚至向销区转变，销区缺口逐年扩大。如山东、安徽、江苏、江西、湖南等省区，过去一直是粮食主产区，但现在的情况已不同了，正在向产销平衡区或销区转变。因此，区域间粮食供给不平衡加剧，市场调控难度加大。
4．粮食供给结构与需求结构间存在明显错位。
长期以来，中国农业与粮食生产是在短缺环境中发展的，追求的是粮食总量的增加。然而，随着人们生活水平的日益提高，粮食供求已由供给数量不足转变为品种与品质同市场需求的不对路问题上来，特别是粮食供给结构与需求结构间存在明显错位的问题。粮食消费结构已经发生较大变动，而粮食生产结构调整严重滞后与粮食消费需求的变化，导致无效供给过剩而有效供给不足。最近两年，我国鼓励发展优质专用粮食品种以来，国内一些省份的优质专用品种粮食种植结构正在发生优化。但总体来看，国产优质米与加工专用小麦仍难以满足国内的实际需求，许多专用品种粮食仍依靠进口。 二、粮食市场体系建设和管理的途径
粮食市场体系在整个社会主义市场经济体制建设中处于重要的基础地位．在包头这样的粮食主销区，培育建设统一开放，竞争有序的粮食市场体系，对于经济社会发展更加具有特殊意义。加强粮食市场体系建设，规范市场管理行为，是当前社会粮食流通工作中必须认真对待和解决的重要问题。
(一)健全地方粮食法规，依法规范市场行为
2004年5月26日，国务院第407号令颁布《粮食流通管理条例》，标志我国粮食流通走上依法管理轨道。随后，国务院有关部委和自治区人民政府制定了配套政策。一系列粮食法规、政策的颁布实施，集中说明粮食流通和粮食市场体系建设已经走向法制化的新阶段，这是长期以来粮食经济单纯依靠行政干预向依法管理的重大转变。《条例》明确和具体规定了政府粮食行政管理部门和有关部门的职责、权限，粮食经营规范，粮食宏观调控措施和相应的法律责任，是全面规范社会粮食流通的基本法律依据。
我市依法管粮工作已经有良好的基础。1997年市政府第89号令发布施行《包头市粮食行业管理办法(试行)》，这是当时全国较大城市第一部粮食管理的政府规章，对规范粮食经营和行政执法行为，保持粮食市场稳定发挥了重要的作用。在粮食购销市场化新形势下，面对粮食市场多种经济成份共同发展和保障社会粮食安全的新情况、新任务，依法加强粮食宏观调控，是社会安定、经济发展的客观要求和根本保障。为此，从全市粮食流通和市场体系建设的实际出发，总结依法管粮的实践经验，依据《条例》规定，修订和出台我市地方性粮食流通管理法规，是全面加强粮食市场建设的首要之举。去年10月份，市粮食局已经向市政府法制办上报了修订《包头市粮食行业管理条例》的立法计划，请尽快审定批准后展开具体拟定工作，按照规定程序经审议通过后颁布实施，以保持我市依法管粮工作的连续性和稳定性，提高地方粮食法规、政策的针对性和科学性，为确保粮食安全奠定良好的法制基础。
(二)拓宽市场融资渠道，建设现代物流体系
随着粮食流通体制改革的全面推进，粮食市场已经形成粮食购销市场化、市场主体多元化的经济运行态势。粮食市场体系建设和粮食市场管理也要改变单一投资和经营主体的传统模式。要从发挥地区粮食资源优势，技术管理优势，市场辐射优势和社会资本优势的有机结合出发，建立和完善政府引导，多元投资，内引外联，集约经营的市场建设机制。要以粮食储备库和中心批发市场为依托，稳定与粮食主产区的粮食购销关系，保证品种丰富，数量充足，质量优良的粮源供给。要科学规划和布局粮食批发和集贸市场，建立健全市场管理制度，完善安全消防设施，创建放心消费环境。稳定发展粮食期货交易，调整零售门店和自选超市布局，提升大型超市粮油供应服务水平。逐步建设产销衔接，业态互补，布局合理，优质服务的全市粮食物流体系。要深化国有企业改革，提高国有经济的控制力和影响力，扶持和培育资本结合，经营合作，集约化、规模化龙头企业发展。大力推进粮食市场信息化建设，提高电子商务运用水平。在繁荣稳定全市粮食市场基础上，提高全市粮食内外贸水平，把我市建成自治区中西部乃至国家西部地区粮食集散地。
(三)大力实施放心粮油工程，促进社会粮食有序流通
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了保证国家粮食安全的基本方针。粮食安全一是要保证社会粮食消费数量，二是要保证粮食营养品质。满足社会粮食需求和保障人民生命安全是社会粮食流通管理的根本宗旨。针对当前市场流通粮油质量存在的突出问题，应当从提高规范化、科学化管理水平出发，调动和发挥经营者自我规范，自我提高的积极性、主动性，全方位加强粮食市场的监督和管理，建立健全粮油质量监督控制体系。要严格执行粮油质量市场准人制度，加强产品质量检测监督，彻底杜绝不合格产品上市销售，确保粮油产品的质量安全。要持久深入地开展“放心粮油”、“放心食品”创建活动，继续整顿和规范粮食市场秩序，依法严厉打击各种违法经营行为，彻底净化粮食市场环境，共同营造统一开放，竞争有序的粮食流通秩序，为社会经济健康发展打好扎实的粮食物质基础。
(四)转变职能通力协作，夯实粮食经济基础
《粮食流通管理条例》明确规定，粮食行政管理部门对社会粮食流通负有行政管理和行业指导的职责。各级粮食行政管理部门要彻底转变管理理念和工作职能，要从过去单纯管理国有粮食企业向服务社会粮食企业转变；由过去单纯的行政管理向依法管粮转变，切实承担起政府粮食宏观调控的责任。财政部门要保证粮食行政审批、市场监管和质量监控所需经费。工商行政管理、质量技术监督、卫生、物价部门要按照各自工作职责、权限，有效履行粮食流通各环节的监管和服务职能，配合粮食行政管理部门依法加强粮食流通管理。依法管粮要求政府有关部门必须依法行政、文明执法，既要依法规范市场行为，又要为经营者提供周到服务。要继续加强粮食法规、政策的社会宣传，推广先进技术工艺和管理方法，指导粮食企业提高综合素质，改善经营管理，实现稳定发展。引导消费者科学合理用粮，大力倡导节约粮食的社会风尚。要从提高全市粮食综合生产能力和供给保障能力、确保社会粮食安全的长远目标出发，认真落实粮食工作市长负责制和旗县区长责任制，充分发挥政府各部门的工作合力，调动一切社会力量，群策群力，努力开拓，共同培育建设我市繁荣稳定和规范有序的粮食市场体系，促进粮食经济持续、稳定、健康发展，为包头构建和谐社会，加快建设经济强市和率先实现小康社会创建坚实的粮食经济基础。
(作者：李宝亭 单位：内蒙古包头市粮食局)
粮食增产空间有限，供给缺口增大
2004年以来，我国政府连续两年出台“一号文件”，明显加大了对粮食生产的重视程度，采取了最严格的土地保护等惠农政策。这使得当年我国粮食产量一举扭转了自2000年以来连续4年减产的局面，粮食生产出现由减到增的重要转机。2005年我国夏粮产量为1．063亿吨，比上年增长5．1％；粮食总产量为4．9亿吨，比上年增长4％，其中，小麦产量9600万吨，玉米产量1．34亿吨，稻米产量1．83亿吨。连续两年丰收的局面基本扭转了前几年产不足需的状况。但是，2004年、2005年粮食产量的增长，带有明显的恢复性质，粮食供需还存在一定的缺口，发展粮食生产、保障粮食安全仍是一项长期而艰巨的任务。
我国粮食供应难以保持增长势头，供给面临新的紧张格局，主要是由以下几个方面所限：
1．我国耕地面积减少、质量减退的趋势仍难遏制。
国土资源部2005年3月29日发布的“2004年度全国土地利用变更调查”结果显示，我国人均耕地面积已从上年的1．43亩减少到1．41亩。尽管自2004年开始我国实行了最严格的土地保护政策，使得当年耕地有占有补，各项建设占用耕地总体实现了数量上的占补平衡，但又存在着占优补劣的问题。比较建设占用耕地质量与补充耕地质量，2004年度各项建设占用的耕地中有灌溉设施的占72％，补充耕地中有灌溉设施的仅占34％；建设占用的耕地多数是居民点周边的优质高产良田，补充的耕地多来自未利用地的开发。
2．2005年农民收益低于预期，种粮积极性有所下降。
据国家统计局统计，我国在2005年提高政策性补贴、加大农业投入以及进一步出台一系列优惠政策的情况下，粮食增幅却未保持增长态势，而且农民收入同比也有明显的下降。2005年粮食增幅为4．38％，低于2004年的水平。
2005年我国农民种粮效益整体下降。据新华社记者调查了解，化肥、种子、柴油等农资价格上涨较多，大大抵减了政府出台的各项惠农政策，从而导致当年我国粮食总体亩成本费用增加，这是粮农收益下降的主要原因。
3．原来的粮食供需平衡区正在向粮食调入区转变。
从产销区的供给能力来看，近两年国内粮食产销格局出现一些明显变化：一是一些主产区向产销平衡区转化；二是一些产销平衡区转向真正的主销区；三是主销区供需缺口扩大。
从粮食生产的分布来看，我国小麦生产主要集中于冀鲁豫和黄淮海地区，其产量占全国总产的68％左右；玉米生产主要集中在东北三省和内蒙古及冀鲁豫地区，产量占全国总产的64％左右；稻谷生产主要集中在江西、安徽、江苏、四川、两湖、广东和广西等省，产量占全国总产的68％左右；大豆生产主要集中在东北三省和内蒙古，产量占全国总产的50％左右。这种生产布局特征也加剧了我国粮食地区、品种间的供求不平衡和流通的难度。
从产销区商品粮供需变化来看，过去一些产粮大省如山东、河南、湖南等省因减产幅度大，可供调出的粮源明显下降；销区由于粮食种植结构调整变化较大，特别是我国东部地区，种植粮食作物向种植经济作物转化程度高，导致粮食产量下降，需调进的粮食不断增加。
从粮食品种之间的替补性来看，小麦与稻米的口粮替补性、小麦与玉米的饲用替补性较强，但由于2005年小麦减产、产不足需的状况比较突出，而玉米大幅增产的可能性不大，因此小麦和玉米的替补余地小，相互间价格影响加大。
总体来看，当前国内粮食库存充实，总量供给不成问题，但库存主要集中在几个主产区，销区库存相对较少。同时部分产区已向产销平衡或不平衡地区转变，产销平衡区缺口扩大，甚至向销区转变，销区缺口逐年扩大。如山东、安徽、江苏、江西、湖南等省区，过去一直是粮食主产区，但现在的情况已不同了，正在向产销平衡区或销区转变。因此，区域间粮食供给不平衡加剧，市场调控难度加大。
4．粮食供给结构与需求结构间存在明显错位。
长期以来，中国农业与粮食生产是在短缺环境中发展的，追求的是粮食总量的增加。然而，随着人们生活水平的日益提高，粮食供求已由供给数量不足转变为品种与品质同市场需求的不对路问题上来，特别是粮食供给结构与需求结构间存在明显错位的问题。粮食消费结构已经发生较大变动，而粮食生产结构调整严重滞后与粮食消费需求的变化，导致无效供给过剩而有效供给不足。最近两年，我国鼓励发展优质专用粮食品种以来，国内一些省份的优质专用品种粮食种植结构正在发生优化。但总体来看，国产优质米与加工专用小麦仍难以满足国内的实际需求，许多专用品种粮食仍依靠进口。 二、粮食市场体系建设和管理的途径
粮食市场体系在整个社会主义市场经济体制建设中处于重要的基础地位．在包头这样的粮食主销区，培育建设统一开放，竞争有序的粮食市场体系，对于经济社会发展更加具有特殊意义。加强粮食市场体系建设，规范市场管理行为，是当前社会粮食流通工作中必须认真对待和解决的重要问题。
(一)健全地方粮食法规，依法规范市场行为
2004年5月26日，国务院第407号令颁布《粮食流通管理条例》，标志我国粮食流通走上依法管理轨道。随后，国务院有关部委和自治区人民政府制定了配套政策。一系列粮食法规、政策的颁布实施，集中说明粮食流通和粮食市场体系建设已经走向法制化的新阶段，这是长期以来粮食经济单纯依靠行政干预向依法管理的重大转变。《条例》明确和具体规定了政府粮食行政管理部门和有关部门的职责、权限，粮食经营规范，粮食宏观调控措施和相应的法律责任，是全面规范社会粮食流通的基本法律依据。
我市依法管粮工作已经有良好的基础。1997年市政府第89号令发布施行《包头市粮食行业管理办法(试行)》，这是当时全国较大城市第一部粮食管理的政府规章，对规范粮食经营和行政执法行为，保持粮食市场稳定发挥了重要的作用。在粮食购销市场化新形势下，面对粮食市场多种经济成份共同发展和保障社会粮食安全的新情况、新任务，依法加强粮食宏观调控，是社会安定、经济发展的客观要求和根本保障。为此，从全市粮食流通和市场体系建设的实际出发，总结依法管粮的实践经验，依据《条例》规定，修订和出台我市地方性粮食流通管理法规，是全面加强粮食市场建设的首要之举。去年10月份，市粮食局已经向市政府法制办上报了修订《包头市粮食行业管理条例》的立法计划，请尽快审定批准后展开具体拟定工作，按照规定程序经审议通过后颁布实施，以保持我市依法管粮工作的连续性和稳定性，提高地方粮食法规、政策的针对性和科学性，为确保粮食安全奠定良好的法制基础。
(二)拓宽市场融资渠道，建设现代物流体系
随着粮食流通体制改革的全面推进，粮食市场已经形成粮食购销市场化、市场主体多元化的经济运行态势。粮食市场体系建设和粮食市场管理也要改变单一投资和经营主体的传统模式。要从发挥地区粮食资源优势，技术管理优势，市场辐射优势和社会资本优势的有机结合出发，建立和完善政府引导，多元投资，内引外联，集约经营的市场建设机制。要以粮食储备库和中心批发市场为依托，稳定与粮食主产区的粮食购销关系，保证品种丰富，数量充足，质量优良的粮源供给。要科学规划和布局粮食批发和集贸市场，建立健全市场管理制度，完善安全消防设施，创建放心消费环境。稳定发展粮食期货交易，调整零售门店和自选超市布局，提升大型超市粮油供应服务水平。逐步建设产销衔接，业态互补，布局合理，优质服务的全市粮食物流体系。要深化国有企业改革，提高国有经济的控制力和影响力，扶持和培育资本结合，经营合作，集约化、规模化龙头企业发展。大力推进粮食市场信息化建设，提高电子商务运用水平。在繁荣稳定全市粮食市场基础上，提高全市粮食内外贸水平，把我市建成自治区中西部乃至国家西部地区粮食集散地。
(三)大力实施放心粮油工程，促进社会粮食有序流通
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了保证国家粮食安全的基本方针。粮食安全一是要保证社会粮食消费数量，二是要保证粮食营养品质。满足社会粮食需求和保障人民生命安全是社会粮食流通管理的根本宗旨。针对当前市场流通粮油质量存在的突出问题，应当从提高规范化、科学化管理水平出发，调动和发挥经营者自我规范，自我提高的积极性、主动性，全方位加强粮食市场的监督和管理，建立健全粮油质量监督控制体系。要严格执行粮油质量市场准人制度，加强产品质量检测监督，彻底杜绝不合格产品上市销售，确保粮油产品的质量安全。要持久深入地开展“放心粮油”、“放心食品”创建活动，继续整顿和规范粮食市场秩序，依法严厉打击各种违法经营行为，彻底净化粮食市场环境，共同营造统一开放，竞争有序的粮食流通秩序，为社会经济健康发展打好扎实的粮食物质基础。
(四)转变职能通力协作，夯实粮食经济基础
《粮食流通管理条例》明确规定，粮食行政管理部门对社会粮食流通负有行政管理和行业指导的职责。各级粮食行政管理部门要彻底转变管理理念和工作职能，要从过去单纯管理国有粮食企业向服务社会粮食企业转变；由过去单纯的行政管理向依法管粮转变，切实承担起政府粮食宏观调控的责任。财政部门要保证粮食行政审批、市场监管和质量监控所需经费。工商行政管理、质量技术监督、卫生、物价部门要按照各自工作职责、权限，有效履行粮食流通各环节的监管和服务职能，配合粮食行政管理部门依法加强粮食流通管理。依法管粮要求政府有关部门必须依法行政、文明执法，既要依法规范市场行为，又要为经营者提供周到服务。要继续加强粮食法规、政策的社会宣传，推广先进技术工艺和管理方法，指导粮食企业提高综合素质，改善经营管理，实现稳定发展。引导消费者科学合理用粮，大力倡导节约粮食的社会风尚。要从提高全市粮食综合生产能力和供给保障能力、确保社会粮食安全的长远目标出发，认真落实粮食工作市长负责制和旗县区长责任制，充分发挥政府各部门的工作合力，调动一切社会力量，群策群力，努力开拓，共同培育建设我市繁荣稳定和规范有序的粮食市场体系，促进粮食经济持续、稳定、健康发展，为包头构建和谐社会，加快建设经济强市和率先实现小康社会创建坚实的粮食经济基础。
(作者：李宝亭 单位：内蒙古包头市粮食局)
