我国人均耕地少，耕地后备资源不足，可建设占用耕地的需求却十分旺盛，因此，既保护耕地又保障发展是“十一五”期间我们必须面对的一项重要课题。
近几年，各地围绕落实科学发展观、建设节约型社会，大力推进节约集约用地，积极创新节地机制，广泛开展了土地整理、复耕开发以及整治空心村、砖瓦窑厂、工矿废弃地等实践，有效地控制了土地特别是耕地资源的减少速度。近期，本报记者跟随有关部门对河南、湖南和吉林等地节约集约用地类型和运作模式进行了调研。
各地的探索体现了以建设促保护、有利于节约集约用地、保护耕地与保障发展、优化土地利用格局、促进社会主义新农村建设的主导思想。但农村土地整理复耕开发是一项长期性的利国利民的工作，还需要我们在实践中进一步总结经验，完善机制，科学规划，扎实推进节约集约用地，实现改善农村生产生活环境、增加耕作面积和农民收入、确保可持续发展的多赢目的。
经济日报推出三篇记者调查，以飨读者。
增地：三项整治 四种模式
――――来自河南省周口市的调查
把村前屋后的空闲地整理成耕地，是河南省周口市“变大”耕地的方法之一。 记者 瞿长福摄
河南省自2004年开始全面推开了以“‘空心村’、砖瓦窑厂、工矿废弃地”为主的“三项整治”
活动，现全省已完成建设用地整理项目6943个，整治土地总面积33万亩，净增耕地22万多亩。周口市还探索出了4种很有借鉴意义的土地整理模式。
周口的耕地变多了。6月18日至6月25日，记者随全国政协常委杨邦杰一行对河南周口市及湖南长沙市“创新节地机制确保持续发展”进行专题调研。调查发现，周口市最近两年通过农村土地“三项整治”，实现了“增加新耕地、建设新农村”的“双赢”，全市耕地面积在原有1173万亩的基础上，净增13.7万亩。
从“三项整治”入手
在周口市扶沟县韭园镇小岗杨，记者见到一大片平整的耕地，几眼灌溉机井正在哗哗地向地里送水。当地的村民说，这里原来是一座废弃的砖窑厂，荒了好些年，现在可好了，市国土资源局投资整理，一下子整出了近200亩地。
周口市市委书记董光峰告诉我们，像这样的整理项目在当地还有许多。周口市这两年通过以“空心村、砖瓦窑厂、工矿废弃地”等“三项整治”为主的农村土地整理，整理土地总面积达到22.91万亩，做到了在保障发展用地的同时“四个不减”：耕地面积不减，基本农田保护面积不减，粮食播种面积不减，粮食总产量不减。
周口市的“三项整治”始于2004年。当年，河南省决定在全省范围内开展以“空心村”整治为主要内容的“三项整治”，周口市委、市政府意识到这是实现农村节约集约用地的一项重要举措。周口是一马平川的平原农业地区，但全市人均耕地不足1.2亩，低于全省平均水平，个别乡镇人均耕地不到0.8亩。另一方面，在许多地方又有大量“空心村”、废弃工矿地和洲滩荒地。据周口市国土资源局测算，通过几项整治，全市可以整理出耕地90多万亩，相当于一个百万人口大县的耕地面积。
为此，周口市成立了以市委书记为组长的“三项整治”工作领导小组，对全市旧宅基地、工矿废弃地以及砖瓦窑厂进行了摸底调查。两年来，周口市共实施“三项整治”项目4204个，累计投资9320万元。
以“四种模式”推进
“三项整治”要顺利推行，需要政府、农民等各方面的参与，需要资金投入，周口市在实践中摸索出了“四种模式”。
一是当地政府与农民共同投资。在郸城县丁村乡王拱村，记者见到，临近公路的一侧已经建起了好几幢居民楼，周边已经划好的地块上也堆满了砖石材料。郸城县领导告诉我们，王拱村原来分为东西两个村，两村占地445亩，户均宅基地2.05亩。现在政府和农民共同投资210万元，硬化路面、建下水道，新村只占地100亩，全村净增耕地345亩，户均增加1.63亩。王拱村的变化是当地政府与农民共同投资的成功案例。周口市在“空心村”整治中，因村制宜，或小村并大村，或整体搬迁，或部分搬迁，政府负责旧村庄的平整、打井和复耕，免费为农民拆旧房，农民负责在新规划的村址按标准建房，调动了农民的积极性。
二是当地政府主导投资。淮阳县王店乡棠棣村一砖窑厂已废弃20多年，占地165亩，坑不能养鱼，地不能耕种。淮阳县国土资源局聘请专家对该项目进行反复论证，确定为两期工程，在施工中采取“整体规划、小片推进、边整理边复耕边投入使用”的方式，现在已经整理成鱼塘100多亩，耕地65亩。周口市国土资源局局长张湫生说，对于整治面积较大，农民无力投资的项目，只能以政府投资为主。
三是政策引导农户参与。平原农区，耕作条件好，复种指数高，村中、村边的空闲地、废弃地、打谷场等地块很多，稍加整理即可成耕地，但每块地面积并不大，多在10亩以下。对此，周口市出台政策，对参与整治的农民每亩奖励50元，谁整理谁优先承包，投入可折抵承包费。
四是“城中村”改造。太康县城关镇朱庄位于城乡接合部，政府先期投入对农民进行搬迁后，引资对旧村址进行开发，随后对原住户按城市总体规划建设户均占地0.25亩的“市场村”，家家临街道，户户有门面，农民利益得到有效保护。对村民要求自愿建设的“城中村”，当地则因地制宜，由村集体经济组织按照规划实施改造和建设。
靠“五个机制”保障
怎样保证“三项整治”的效果？
周口市探索出了“五个保障机制”。
一是利益机制。6月19日，调研组一行来到郸城县丁村乡王拱村，70岁的王殿祥老人告诉记者：“这次搬迁好，不强迫，搬还是不搬要村里多数人同意才行。”尊重农民意愿，维护农民利益，是周口市“三项整治”坚持的第一原则。在整治过程中，各地都实行一村一策、分类指导，严防“花架子”和“形象工程”。对于“空心村”，每个村都制定了规划，做到既要节约耕地，又要居住宽敞方便。
二是质量机制。周口市要求规划先行，对农村居民点的数量、布局、范围进行规划，对新建居民点的各种配套设施做出部署。全国政协常委杨邦杰对此表示肯定，他说，看“三项整治”是否成功，标志之一就看村庄建设的规划是否符合农民生活的实际、符合农村发展的实际、符合新农村建设的实际。
除了规划，周口土地整理有一套严格的质量标准。各县区都建立了土地整治台账，对整理地块整理前、整理中、整理后坚持拍照，以乡镇为单位装订成册。在验收中，要求村庄周围闲散地治理必须清除干净地面建筑物和附着物，地面平整，耕作层不低于50厘米；砖窑厂整治耕作层不低于60厘米；废弃工矿地整治耕作层不低于50厘米。
三是投入机制。没有资金投入就无法保证农民利益和土地整理的质量，为此，周口市明确了“投入―――使用―――回收”的资金良性循环要求。对经过省国土资源厅验收后的整治成果纳入储备，在建设用地确需占用时，项目单位通过缴纳耕地开垦费，购买储备的耕地补偿指标，既保证了项目用地，又形成新增的“三项整治”资金。
四是推动机制。“三项整治”涉及面广，村情、地情不一。为此，周口市要求书记挂帅，国土部门参与。这样，既保证了“三项整治”能够顺利推进，又保证了“三项整治”的技术标准。同时，对于“三项整治”中发生的个别不尊重农民意愿、违背农民利益的现象也可以及时纠正制止。
五是激励机制。去年，周口市拿出上千万资金对村庄规划合理、土地整理质量达标、整治工作推进顺利的县、乡、镇进行了奖励。 （记者 瞿长福）
复垦：表土剥离 耕地再生
―――来自吉林省的调查
吉林省通过推行被占用耕地表土剥离复垦，使宝贵的耕作层土壤得以保存并实现再利用，既提高了耕地质量，也改善了生态环境。图们市以表土搬家的方式造地121公顷，占全市耕地总面积的1%。
吉林省的大面积耕地位于松嫩平原上，具有得天独厚的耕地资源优势。其粮食产量占全国的5%，在国家粮食生产方面具有举足轻重的地位。吉林省内拥有黑土耕地(即表土为黑土的耕地)83.2万公顷，这种耕地具有深厚的腐殖质层，结构良好，水肥条件优越，是不可再生的珍贵土壤资源。然而随着经济的发展，各种建设用地不可避免地要占用耕地(包括部分黑土耕地)，这不仅使吉林省的粮食生产受到影响，也使耕地被占用的农民遭受经济损失。
为了解决这些问题，吉林省国土资源管理部门经过多年认真探索，成功摸索出一套利用建设占用耕地表土剥离来进行土地复垦的方法，对增加耕地数量，提高补充耕地质量，保护有限的耕地资源，保护生态环境，促进农业增产和农民增收都具有重要意义。
表土剥离复垦
长余高速公路全长146公里，因穿越松嫩平原腹地，除主线需征用一定数量的耕地外，35个取土场还需使用3900多亩耕地。为在支持高速公路建设的同时保护好耕地，吉林省国土资源厅会同交通等部门对取土场逐个进行了地质勘查及地形测量，并广泛征集土地、水文、环保方面专家的意见，在此基础上进行了复垦设计。施工单位在施工之前需要与当地的国土资源管理部门签订《复垦协议》，并交纳复垦保证金。
在具体施工过程中，为确保土壤肥力，最大限度地恢复耕种条件，施工单位要保证表土剥离在50厘米以上，并将剥离的表土运往他处集中堆放；根据公路沿线的地形情况，施工单位要尽量选择地势较高的地点作取土场，既保证取土量，又易于恢复复垦后的农业生产条件。对于地形较高的取土场，平均挖深6.5米，平地取土场平均挖深3.5米；为防洪防涝，每个取土场都要根据地形设计纵横两个方面的坡度，对于那些难排水的取土场，还要特别设计蒸发池和排水渠；为了防止水土流失，取土场会根据挖深和地质情况，合理设计边坡坡度，并在坡面上种植紫穗槐；取土结束后，施工单位要平整取土场底部、整护边坡，然后运回表土、耕地打垅，才能最终完成取土场的复垦工作。在整个复垦过程中，取土场所在地县级国土资源管理部门还要指定3到5名监理员巡回检查，并定期向省土地整理中心汇报。
在长春市宽城区奋进乡隆北村，记者看到了复垦后重新耕作的取土场。
现在这里是一大片齐整的农田，新翻的黑土地孕育着生机，各种农作物长势甚好。正在田里耕作的村民张淑珍告诉记者，她家有大约3亩地被用做取土场，复垦后的耕地仅头一年产量不如以前，之后的亩产量不仅没下降，其中2亩地的产量还比复垦之前多了400斤。据介绍，近年来先后有国道203公路松原至服先段、国道102公路四平段、四平市环城公路、通化至梅河一级公路、江密峰至延吉一级公路等项目，全部或部分对取土场实施了复垦。
表土剥离异地造田
图们市位于吉林省东部，是一个耕地只有1万多公顷、人均耕地仅1.3亩的山区城市，该市耕地多为中低产田，耕地后备资源严重不足。随着城市化步伐的不断加快和经济的迅速发展，图们市的人地矛盾日渐突出。
图们市市长朴松烈说，图们市广大的河滩地就成了他们开垦耕地的主要后备资源。利用河滩造地，虽然地势较为平坦，但大都没有表土。图们市将城市建设占用耕地的表土搬运到河滩地上造地，这样既保护了表土资源又稳定了耕地面积。从1982年开始，图们市先后共投入资金1180万元，通过鼓励干部群众投工投劳投设备、鼓励企业和自然人投资等形式，以表土搬家的方式造地121.2公顷，占全市耕地总面积的1%。
在图们市凉水镇凉水河西村，村民们利用复垦后的土地种萝卜籽和白菜籽，然后出口到国外，每亩地可以收入3000元。他们还建造了塑料大棚，试种有机黄瓜，并养殖林蛙。村长关彦英介绍，这些刚复垦的地没打过农药，可以种有机蔬菜。关彦英说，一个塑料大棚能养30万只林蛙，其中雌蛙约占一半。按照市场价雌蛙4元到5元一只，村民的收入非常可观。图们市国土资源局副局长王臣说，今年图们至珲春高速公路占用了70多公顷耕地，图们市将利用被占用耕地的表土在凉水镇石头河河滩上造地100公顷。
据不完全统计，白城市、蛟河市、靖宇县、江源县等市、县，近年来也开展了城镇建设占用耕地表土剥离、异地造田的工作，新增耕地约180公顷。
油田废弃地复垦
地处吉林省西部的乾安县是东北重要的石油基地。目前有11家吉林油田分公司在乾安开发，在对乾安的经济发展作出积极贡献的同时，油田占地对农业生产及被占地土壤也带来了不容忽视的负面影响。
油田占用的土地仅泥浆坑一项，每眼油井泥浆坑就要占地近500平方米，泥浆中含有重金属等污染物，对环境破坏严重。多年来，乾安县国土资源管理部门积极探索工矿废弃地的有效处理途径，总结出一整套油田废弃地(主要为泥浆坑)复垦办法。在具体操作时，乾安县国土资源管理部门要求除油井等建设用地实行永久性征地外，其他用地一律按临时用地审批，在审批的同时收取复垦保证金。勘探钻井前，由土地承包人负责对耕地的表土实施剥离，勘探钻井结束后，油田负责对泥浆坑进行无害化处理，再由土地承包人对表土进行回填和平整土地，恢复耕种。这些小块的土地交给农民自行复垦，农民可以因此得到每眼井2000多元的报酬。
多年来，乾安县通过这样的方式复垦钻井2000多眼，复垦耕地约120公顷。据了解，大安市、长春市双阳区等地也采取这种方法开展油田钻井复垦工作，复垦耕地约130公顷。
三大效益显著
吉林省国土资源厅厅长赵胜堂表示，推行被占用耕地表土剥离复垦，可以使宝贵的耕作层土壤得以保存并实现再利用，提高补充耕地的质量，对保证粮食安全具有重要作用；可以节约占用耕地，为被征地农民保住一部分赖以生存的土地，最大限度地减少失地农民，维护农村社会稳定，具有显著的社会效益；通过缩小征地规模，可以为建设单位节约建设资金，具有一定的经济效益；通过复垦固化取土场边坡、提高植被覆盖率等措施，可以改善当地的生态环境，具有比较明显的生态环境效益。
以长余公路为例，在其取土场复垦过程中，被征占的3900亩耕地全部得到复垦，保护了珍贵的黑土资源，也保证了复垦田地的肥力。对于施工单位来说，采取复垦的方式，用地的各种税费和复垦的工程费用每亩地约为0.87万元，如果采用永久占地的方式，用地的各种税费和环保的工程费用每亩地约为1.9万元，这样采用复垦方式每亩地可以节省约1.03万元，全部3900亩土地可以为施工单位节约资金约为4017万元。（记者 秦文竹）
节地：科学规划 综合整治
――――来自湖南省长沙市的调查
湖南省2000年以来共组织实施各类土地开发整理项目8000多个，开发整理农用地200多万亩，新增耕地66万多亩。长沙市在土地整理中将田水路林村综合整治结合起来，取得了“增加耕地与建设新农村”的“双赢”。
6月23日，调研组在湖南省长沙市国土资源局看到了一封感谢信。信是当地长沙县金井镇金龙村党支部今年5月写的。信中说，金龙村被列为长沙县土地平整示范项目后，村里的路宽了，沟渠通顺了，田也平整了，所有村民都得到了实惠。
在长沙市，金龙村的变化只是众多村庄的一个缩影。近几年，长沙市结合农村实际，以“田、水、路、林、村”综合整治为主要内容开展土地整理，既提高了农田基本建设水平和耕地质量，改变了村庄面貌，也促进了农村节约集约用地。
规划尊重农民意愿
在长沙市乡村公路上开车，以往常见的坑坑洼洼的泥路很少见到了。当地的村民说，这得益于当地开展的土地整理活动。长沙市土地整理始于2002年，涉及国家及省市县投资的土地整理项目76个，建设规模14348.63 公顷，总投资4.01亿元。其中长沙县3年来实施土地整理的行政村就达到29个，修建硬化水泥路37公里，砂石路128公里，硬化沟渠590公里，平整土地35171公顷，新增耕地4000亩。
这么大的工程量怎样实施？长沙市国土资源局局长曾令亮说，最重要的一条是尊重农民意愿，科学制定规划。长沙市在土地整理中把握了几条原则：编制规划要防止急功近利，按照“规划先行、政策引导、农民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进土地整理。
防止大拆大建。长沙市属南方丘陵和低山地区，土地利用率较高，后备土地资源有限。市内耕地总量动态平衡目标不可能单纯靠开发耕地后备资源来实现，另一方面当地农村居民点人均用地面积较大，居住分散，通过农村居民点整理，腾地还耕潜力大。在对零星分散、破旧闲置的农村居民点实施整理的过程中，长沙市要求，要防止不切实际的大面积搬迁，给当地农民的生产、生活造成不便。
防止大包大揽。长沙市提出，村庄整治规划设计方案、基本农田整理规划设计方案和土地权属调整方案，要在尊重民意的基础上编制完善，充分听取当地群众意见，征得项目区村组大多数农户同意。要明确村组在土地整理中的责任、权利和义务，达到责、权、利相统一，防止大包大揽，违背农民的意愿。
科学合理的规划，给当地农民带来了实实在在的好处。烟叶是长沙市浏阳市支柱产业之一，当地淳口镇鸭头村土地整理项目实施后，原来耕地高低错落、分布零散的格局变成了田成方、路成网、沟渠灌通的现代农业园。淳口镇政府结合产业结构调整，引进了浏阳市金叶农业开发有限公司，对项目区土地实行集中规模化经营，烟农除可以得到每亩300元的分红以外，还可获得每月650元的劳务工资。
田水路林村综合整治
土地整理如何与推动农村发展、改变乡村面貌结合起来？长沙市提出了“看重田里、注重园里、发展山里”的开发思路。
在长沙市国土局看来，土地整理并不只针对田、水、路进行整治，而要与田、水、路、林、村综合整治形成一体，把土地整理与村容村貌整治、美化农村居住环境联系起来，通过对农户房前屋后、禽畜饲养、垃圾污水等进行综合整治，使土地整理真正实现“提升道路、硬化沟渠、适量平整、增保扩面、美化环境、讲究实效”的目标。
长沙县金井镇金龙村走过的路，可以看作这一思路和方针的具体体现。村党支部书记宋海晏用数字逐一告诉了我们村里的变化。村级主道贯通为总长十几公里的砂卵石路5条，田间生产道完成3万多米，农用机械可以直接下田；新增耕地155亩，增加旱地170亩。现在，金井村结合土地整理，建了1000亩高标准优质稻示范区；依托村里的“金茶”资源优势，创建100户以茶叶为特色、美化、绿化、创收的示范户。宋海晏说，土地整理使我们的“田里、园里、山里”一起发生了变化。
把住三道关口
到2005年底，长沙市已完成土地整理项目21个，其中国家级项目1个，省级项目3个，市级项目17个。这些项目是如何保证实施到位的呢？
长沙市把住了几个关口。一是前期论证关。在项目选址过程中，充分征求乡镇、村组干部和群众意见，从土地利用现状、土地适宜性、水资源平衡分析、新增耕地潜力以及项目实施可行性等方面进行研究，因地制宜地确定项目区范围、投资规模、新增耕地比例和项目主要工程内容，全面分析项目实施对生态环境和农民收入的影响。
二是规划设计关。严格挑选规划设计队伍，对设计成果不符合要求的设计单位，按规定程序予以淘汰；规划设计中，要求规划设计单位做到“三踏勘”、“两征求”；规划设计单位提交设计成果以后，组织土地规划、农田水利、工程概预算等方面的专家对设计成果进行技术评审，确保设计成果科学、合理。
三是项目施工质量关。各市、县政府成立了专门的项目实施工作班子，项目工程实施严格招投标管理，使项目工程招标规范化、制度化。科学的规划和明确的目标，给长沙市土地整理带来了明显成效。一是补充了耕地。2002年至2005年，长沙市补充耕地3960.17公顷，其中，土地开发复垦补充耕地3126.78 公顷，占补充耕地总面积的78.96%，土地整理补充耕地833.39 公顷，占补充耕地总面积的2.04% 。
二是提高了耕地质量。2004年，宁乡县双江口镇通过改良的80公顷中低产田，粮食单产由整理前的每公顷10500 公斤提高到整理后的12000 公斤。
三是改变了农村面貌。3年来，长沙市完成土地平整面积4790 公顷；新建和改建田间道路400 余条、生产道路1000 余条，总长度约730 公里；新建和整修斗渠、农渠、斗沟、农沟等排灌设施4200 余条，总长度约1200 公里。
