统筹城乡发展的重点在于推进农村发展，关键在于解放更多农民，切入点在于提升农业产业化水平，支撑点在于加快工业化进程，着力点在于跟进社会保障，从而通过“一体化”发展推倒城乡“二元墙”,以实现统筹城乡发展的目标。在近几年的工作实践中，笔者感觉，如何把更多的农民从土地中解放出来，激活并充分发挥其在县域经济社会发展中的主体作用，是统筹城乡发展的根本所在。
一、农业入题，把更多的农民从土地中解放出来
近年来，随着国家惠农政策向农村、农业和农民的不断倾斜，农村面貌明显改观，农业生产快速发展，农民收入大幅增加。但小农经济思维、人工耕作方式、初级农产品买卖的农业现状仍未得到根本转变，严重制约着农村发展和农民增收，在一定程度上成为阻碍更多农民从土地中解放出来的“围墙”.为此，必须从农业入题，加快发展现代农业，促使更多的农民从土地中解放出来。
1、规模化种植是把农民从土地中解放出来的基础。在我国，由于农民人均占有耕地面积十分有限，导致以农户为单位的农业效益难以提升，以致当前出现了农民从事农业生产的积极性逐渐降低的突出问题。鉴于此，2006年，凤翔县提出了构建“北果中菜南牧”的产业格局，大力发展规模农业，效益得到大幅提升。但目前，又出现了土地难集中、收益难分配、资金难筹措的问题，导致农业效益又处于徘徊不前的境地。为此，加快土地流转又成为当务之急。一方面，要创新土地流转方式。在对土地确权的基础上，要按照“非禁即许”的原则，允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。作为政府，要尽快出台具体的、有操作性的土地流转实施办法，以规范土地流转。另一方面，要切实保障农民流转土地收益。土地收益是农民流转土地考虑最多的因素。要鼓励农民以土地入股，将土地承包权和经营权分开，以大量土地经营权的集中，发展农业生产的公司化经营；积极探索村民议事会与企业股东会的有机结合和相互制衡方式，保障村民的权益和土地的用途。同时，要通过进一步健全完善农村合疗、养老、就业和失地等保险，改变群众种地养老的传统观念，消除农民流转土地的后顾之忧。
2、机械化生产是把农民从土地中解放出来的前提。农业的根本出路在于机械化。国家的农机补贴政策，对减轻农民经济压力、提升农机化水平发挥了重要作用。加之土地规模化种植的推进，为发展机械化生产提供了基础，为把更多农民从土地中解放出来提供了可能。首先，要用工业化的理念抓农业。要大力发展农业公司、种植大户、农村集体经济组织、农民专业合作组织，减少人工劳作的工序和规模，推进机械化生产方式，实现农业生产程式化运作。同时，要积极尝试建立果蔬千亩园、粮食万亩园，以机械化和科技化打造现代化农业园区，保稳产、促增产、增效益。其次，要将农机补贴政策集约化。当前，农业生产以农户为单位，农机购买成本还相对较高；加之农机使用率较低，农民购买的积极性还不是很高。鉴于此，建议上级停止面向农户的农机具补贴政策，将补贴政策转向农业公司、农业大户和农业专业合作社。乡村两级要出台政策，引导农业公司收购或允许农民以自有农机具入股。同时，鼓励有农机具的农户联合组建代耕作公司，避免农机资源浪费，促进规模种植。第三，要完善农机具推广组织体系。合理布局和配置乡村两级农机管理、维修服务站点，将农机资源、技术相对合理集中，逐步提高农业机械科技水平。同时，要广泛实施基本农田整理、农业基础设施建设等项目，为农业机械化生产创造条件，促进农业增产增效。
3、产业化运作是把农民从土地中解放出来的关键。现代农业的显着标志就是产业化。规模化种植和机械化生产水平的大幅提升，必然会使大量农民成为“剩余劳动力”,促使农业生产分工的精细化、专业化和规范化，从而加快农业产业化发展步伐。一要依托产业建企业。依托县域果、辣、畜、菜等特色主导产业，吸引社会资金发展农业产业化企业，对农产品进行一、二道工序的初加工，建设果库、果汁厂、辣酱加工厂等企业，提升产品等次。这样，就可以将一部分“离土不离家”的农民直接转变为农产品加工企业的工人。二要发展企业强产业。在农产品贮藏、运输和简单初加工的基础上，采用招商引资和鼓励引导大企业、大集团投资的方式，大力引建一批科技含量高、市场前景好、带动能力强的农业产业化龙头企业，进一步提升农产品附加值，让群众能得到更多的实惠，从而激发群众开展规模化种植和机械化生产的积极性和自觉性。三要延伸链条增效益。在发展壮大农业产业化龙头企业的同时，可以围绕农产品的包装、运输、销售等方面，大力构建农工贸一体化、产供销一条龙的农村经济经营方式和产业组织形式，积极从农产品加工的前、中、后三个阶段挖掘最大的效益，真正促使农业发展，把更多的农民从土地上解放出来。
二、工业突破，使更多的农民转变为产业工人
无农不稳，无工不富。近年来，县域工业化水平大幅提升，经济实力显着增强，以工哺农、以城带乡的基础日益雄厚，已经成为加快城乡统筹发展的重要举措。但与发达地区相比，西部地区的县域工业化仍属低层次，资源依赖强、竞争水平弱；环保水平低、能耗指数高，企业集团少、个体作坊多，支撑作用十分有限。为此，继续大力发展县域工业，为统筹城乡发展提供更加坚实的基础和更多的就业岗位是当前的突破之路。
1、积极引建大企业、大集团，为统筹城乡发展夯实基础。大企业、大集团是一个地区发展水平的显着标志和工业化程度的集中反映。积极引建大企业、大集团，一方面，可以做强优势产业，壮大主导产业，培育先导产业，极大地提高县域经济总体实力，为县域经济社会快速发展提供有力的资金保障和后盾支撑；另一方面，可以产生“长尾效应”,使上下游产业链延伸到经济建设各个层面，带动商业、服务业、地产业等多方领域，并可吸纳大量劳动力就业。“大项目带动、大产业支撑、大集团引领”是县域工业经济发展的必由之路，西部县区工业发展，必须引建工业龙头企业。以凤翔为例，2000年前后引建的国电宝二电公司、东岭集团凤翔公司和西凤酒股份公司已经成为县域利税大户，三户企业税收已经占到全县税收总额的50%以上。今后，在引进徐矿集团甲醇项目、冀东水泥凤翔项目和西凤酒扩建技改项目的基础上，要全力打造“五个百亿”产业集群，即百亿二电、百亿甲醇、百亿东岭、百亿西凤、百亿建材。至2012年陆续建成投产后，将有力地促进县域经济飞速发展，充分发挥大企业、大集团以工哺农的作用，为统筹城乡发展提供坚实的基础。
2、全力发展中小民营经济，为劳动力转移就业提供机遇。就业问题不仅关系经济发展、农民增收，更关乎城乡统筹、社会稳定。中小民营经济具有投资少、吸纳劳动力多、就业弹性系数大的特点。促进劳动力充分就业和增强县域经济发展活力的最佳选择就是发展中小民营经济。以凤翔县为例，就要抢抓西部大开发和关天规划的实施机遇，以建设关天经济区三级节点城市为契机，出台政策措施，做好承接东部产业转移的充分准备。加大对现有中小民营经济引导扶持力度，发展壮大农产品加工、机械电子、建材造纸、食品加工和纺织服装业等劳动密集型产业，增强中小企业的规模效应和吸纳就业能力，并带动部分农民发展繁荣三产，实现创业促就业，加速把更多的农民从土地中解放出来。同时，坚持优化投资环境，放活招商政策，依托资源、企业、园区、亲情抓招商，在围绕工业项目做好主导产业招商引资工作的同时，也要不移余力地拓展农业项目，延伸旅游项目，推进城乡基础设施等公共服务项目，实现项目接替有序、工农商并进、农民充分就业，促进城乡统筹发展。
3、精心打造一流园区，为人口适度集中提供平台。工业向园区集中是现代工业发展的普遍趋势，有利于节约、集约土地，聚集企业、人口，产生集聚效应，彰显工业化带动城镇化的效果。受产业、资金等因素的限制，县级工业园区普遍基础设施严重滞后。以凤翔规划建设的“八大园区”为例，大多属于概念上的工业园区。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，凤翔确定率先突破三大园区，即长青煤电化工业园、柳林酒业工业园和川口河建材工业园。园区要发展，设施须先行。一方面，要进一步整合住房和城乡建设、农业、水利、林业和农发项目，全力向园区倾斜，多实施园区环境综合治理、小城镇建设、城乡统筹发展等项目，支持园区改善基础设施、提高环境质量。另一方面，要积极探索经营园区的全新理念，推广“谁投资、谁受益”的园区开发机制，以企建园，引入企业资本和社会投资建设园区配套设施，强力推动园区向规模化、产业化、专业化、环保型方向发展，加速人流、物流、资金流、信息流集聚。同时，要积极探索园区与城镇统一规划、有序建设的发展新模式，建设设施完善、产业突出、人口适度集中、就业创业服务充分、适宜中小企业创业的新型园区，创造中心城镇带动园区型和龙头企业带动园区型统筹城乡发展模式，实现城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理“六位一体”建设目标，促进人口集中，园区发展。
三、保障跟进，让更多的农民真正成为市民
更多的农民从土地中解放出来，其中更多的进入企业，住进城镇，转变成为产业工人。但在当前的政策环境下，他们依然是住在城镇的农民，并未真正融入城市，并未真正成为市民。这是统筹城乡发展的最核心问题。城乡统筹发展，城镇必须敞开胸怀，吸纳接纳农民，实现城乡保障一体，才能真正消除城乡二元结构。
1、政策引导，吸引农民进城。发展农业解放农民、壮大工业吸纳农民和政策引导吸引农民进城同样重要。近期，陕西省政府出台了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》。《意见》规定：同时具备连续的工作且已签订了劳动合同或自己在工商、税务部门注册开办各类经济实体；在城镇具有经常居住地；参加城镇基本医疗保险、连续参加城镇企业职工基本养老保险达到规定年限等三个条件的，农村居民可自愿选择是否进城落户、享受城镇或农村居民待遇。《意见》特别明确，对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助；对接收具有本省户籍的农村居民落户的市、县、镇政府给予每户1万元资金补贴，用于居民培训及当地公共设施建设。作为县一级，近期要立即开展三项工作：第一，广泛宣传。利用县级新闻媒体和各种平台，充分宣传农民进城落户的原则、条件、待遇，让符合条件的农民群众知政策，让暂不符合条件的有奔头。第二，尽快启动。组织县级公安、财政、国土、民政、人劳、农业等相关部门，尽快研究出台有关户籍、宅基地处置、资金补贴、保障跟进、土地流转等具体的操作细则，最大限度地便民为民。第三，加快步伐。推进县域工业化、城镇化、现代化建设步伐，为进一步增加农民收入，提高农民生活质量，统筹城乡发展发挥作用。
2、资金倾斜，加快城镇建设。破解资金瓶颈，实现城镇基础设施建设“质”的飞跃，一要整合项目资金。近年来，各级政府建设资金投放重点是城市和新农村，城市和农村面貌深刻改观，城市越来越大、消费成本越来越高，农村越来越美，设施越来越齐备。但逆向分析，似乎在一定程度上让城市离农民越来越远，让农村更加吸引农民，特别是随着农村人口的减少，将形成新的资源浪费，减缓农民进城步伐。为此，省、市适当压缩或逐渐减少新农村建设资金，将资金向重点小城镇倾斜，切忌资金分配平均用力“撒胡椒面”.以凤翔为例，给紫荆山新城、横水镇、长青镇、柳林镇吃建设资金“偏碗饭”,并积极整合其他项目资金，全力加快重点城镇基础设施建设。二要创新引资方式。招商引资同样是加快城镇建设的必经之路。以开放促开发，进一步完善城镇建设招商引资优惠政策，围绕省级重点镇和关中百镇投资项目，有重点地精心包装水利、交通、特色产业等涉农项目以及“水、电、路、天然气、污水处理”等基础设施项目，引入BOT、TOT等合作开发模式，吸引外地客商和本地民间资本参与建设，完善城镇承载功能，增强吸引农民进入城镇生活的能力。三要加大融资力度。加强与金融机构合作，加速资本置换，对城镇现有土地、房产、企业等有利用价值的资源整合评估，进行抵押，以土地换资金，以资产换资本，争取更多的资金，扶持城镇建设上台阶、上水平。
3、完善保障，落实市民待遇。保障均等化是促使农民转市民的重要环节。只有真正消除隐性存在的城乡二元结构差别，进一步完善土地、户籍、社会待遇等保障，才能解除农民进城的后顾之忧，真正落实市民待遇。一要强化土地保障。土地被农民群众视为“命根子”,尽管有条件可以跳出农村脱离土地，但要进行土地流转置换，还是心存顾虑、难以割舍。要建立相关政策确保土地流转有序稳定推进，可通过设立县、镇、村三级土地流转服务中心，形成完整的土地流转服务体系，建立城乡一体的土地流转有形市场，用货币来衡量土地的价值，鼓励条件成熟的进城农民以耕地使用权来换养老保险，以宅基地来换城镇住房，用挂牌交易、流转合同、登记备案等配套制度保障土地合法流转置换，切实保护好土地流转户的利益。二要消除户籍障碍。要从根本上打破户籍二元格局，取消农业户口和非农户口的性质划分，统一实行“城乡居民”一元化户口登记制度，从就业、居住、子女教育、退伍安置等方面入手同等对待，消除身份歧视，消除差别待遇。实行“以证管人、以房管人、以业管人”的人口管理新模式，让进城农民享受与市民同等的基本权利。三要提升社会保障。要通过把社会保障从原有的户籍制度上剥离，尽快推行“城乡一体、标准一体、成效一体”的保障制度。城乡低保资金合并使用、统一管理、统一调度，按比例提高低保标准，逐步缩小城乡低保差别；对无固定工作、没有能力参加城镇职工养老保险的城镇居民，可放宽条件，让其参加新农保，可试点建立养老保险关系流动“绿色通道”,逐步实现“城保”与“农保”互转；建立城乡医疗“三合一”体系，把城镇职工医保、城镇居民医保、新型农保合为一体，居民参保不分城乡、不设门槛，可对接、可互转，使进城农民成为真正意义上的市民。
