2011年中央“一号文件”聚焦水利发展，将农田水利建设放在农村基础设施建设的突出位置加以强调，并明确提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”等一系列针对性强、含金量高的措施，剑指资金投入短缺问题，抓住了农田水利建设长期滞后的症结，必将对农村水利发展产生重大而深远的影响。但是，要切实推进农田水利建设，补齐国家基础设施短板，光靠增加投入远远不够，还必须尽快重建农村基层组织动员机制，下大力气解决农田水利建设组织主体“缺位”问题，克服农田水利设施“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的困境。
农田水利建设既缺资金也缺组织
20世纪六七十年代，在“水利是农业的命脉”的旗帜指引下，党和政府带领人民开展了气壮山河的农村水利建设，为80年代我国农业的跨越发展创造了基础性条件，为城乡居民生活水平的提高做出了突出贡献。改革开放以来特别是进入新世纪后，中央制定出台了一系列促进农田水利建设的政策措施，持续加大农田水利建设投入，使我国农田水利设施条件总体上得到了明显改善。但是，由于缺乏投入稳定增长机制，我国水利建设的步子要明显慢于其他基础设施建设，而农田水利建设又严重滞后于全国水利建设。“十一五”期间，全国公路、铁路年均投资规模为6500亿元和4500亿元，而水利建设年均投资仅为1000亿元左右，其中农田水利建设投资又只占很少一部分。据水利部统计数据，1980～2008年我国农田水利投入占水利基本建设的比重平均仅6%。中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到农田水利建设的资金总量不足900亿元，投入到小农水的资金不足100亿。由于财政投入不足、农民投入积极性不高，部分地区农田水利工程呈严重退化趋势，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，大量农田只能“靠天吃饭”，难以抗御重大自然灾害，农田水利“最后一公里”问题成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的硬伤。
建国以来我国农业水利基本建设投资变动情况
我国农田水利设施建设滞后，根源在资金投入不足，但也与组织动员机制缺位不无关系。改革开放以前，“政社合一”的人民公社依靠从集体经济提取公积金和公益金，并通过行政动员的方式组织农民开展河堤、小型水库、水渠等水利建设，使我国农村水利面貌发生了巨大变化，农田有效灌溉面积从1957年的27339千公顷增加到1978年的44999千公顷。但是，实行家庭联产承包责任之后，以“包干到户”为特征的分户经营虽然调动了农民生产积极性，但也增加了农户之间协作的难度，特别是在户籍制度逐渐放开后，农村人口的流动性增强，加之农业比较收益下降，农田水利增收功能弱化，导致农民投工投劳合作办水的积极性不高。据测算，近3年全国农民年均投入水利基本建设的工日较税费改革前10年的平均数减少75亿个，每个工日按25元计算，相当于每年全国农田水利建设投入减少了1875亿元。分税制特别是取消农业税后，部分地区县乡政府财政收支矛盾突出，不少地区仅能维持“吃饭财政”，根本无力也无心组织农民开展水利建设，而带有强制性的“两工”（义务工和劳动积累工）制度被取消，基层政府组织调动资源的能力进一步下降，导致大量小型农田水利工程建设“无钱组织、无人组织”，大中型灌区的斗渠以下田间工程有人用、没人管，老化破损严重。
农田水利建设组织主体“缺位”
受税制改革、农业比较效益下降、农村人口流动性增强等影响，我国原有的农田水利建设投入主体和组织形式均发生了根本性变化。由于旧的机制被打破，新的组织动员机制尚未建立，导致农村水利建设陷入“集体行动困境”。
一是基层政府陷入生存困境，统筹能力严重弱化。上世纪80年代初我国废除了人民公社体制，全国范围内普遍建立了乡镇财政。由于当时实行了财政包干体制，上级转移支付有限，基层政府主要依靠制度外财政维系运转，统筹和动员资源的能力较人民公社有所下降，但依靠掌握的征税权力以及行政权威，投资建设农田水利仍有一定的保障。但是，在实行分税制改革特别是取消农业税后，由于财权上提事权下放，基层政府预算外财政收入来源被切断，大多数地方政府预算内的财政只够“吃饭”，不少地方只能依靠举债或筹集非税收入维系运转，根本无力也无心组织农民开展农田水利建设。据国家发改委的一份报告显示，我国平均每个县的赤字约1亿元，全国赤字县占全国县域的比重达3/4，县级财政基本上是“吃饭财政”。
二是农村基层水管单位经营困难，社会化服务能力不强。随着我国水利市场化改革的推进，部分地方乡镇水管站被撤并、裁减，基层水利工程单位变成“自收自支”经营主体。由于水价等相关配套改革滞后，公益性人员经费、工程维修养护经费落实不到位，不少地区基层水管站收不抵支、生存困难，技术人员严重流失，成了无场地、无经费、无设施、无人做事的“四无”单位。据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县乡水利局派出机构或实行县、乡双重管理，有36.39%的乡镇水利站由乡镇管理，约24.81%的乡镇水利站已并于乡镇农业综合服务中心，但所有乡镇水利站中自筹经费的占90.81%。基层水管单位无论从机构设置还是经费保障方面，都难以满足当前农田水利建设工作的要求。
三是村级组织地位趋于下降，资源动员能力不足。上世纪90年代村民自治在全国范围内推开后，村委会成为农村最基层的社会组织单元。尽管村委会不是一级政权组织，但由于长期以来协助乡镇政府开展相关“政务”，如计划生育、收缴税款等，逐步具备了一定的威权，对村民开展村级公益事业具有较强的动员能力。依靠村提留等集资，村委会可以不定期组织村民开展农村水利建设。但取消农业税后，原有的公益事业资金来源被切断，同时村级债务也被锁定，导致村级组织的物质基础被削弱。而且，由于村干部依靠职位获得经济性收入的难度加大，甚至连工资也难以得到保障，组织村民开展村级公益事业的积极性不强，不少村干部选择外出打工，导致农田水利建设长期“无人组织、组织无人”。
四是农民用水户协会等合作组织发育不全，功能发挥受限。近年来国家大力培育农民用水协会等合作组织，这对解决农村水利管理主体缺位、责权利界定不清、运行效率较低的问题发挥了重要作用。但是，由于农田水利工程产权不清晰，许多农民用水者协会的经营权、受益权等无法得到充分保障，缺乏正常运行和维护水利设施的资金，自身的存在和发展还存在较大的困难。而且部分协会由行政命令推动建立，组织结构不尽健全，民主管理水平不高，导致功能发挥受限。据中国灌区协会估计，在现有的用水户协会中，大约只有1/3的协会运作较有成效。
五是“一事一议”制度存在内在缺陷，实施效果有待提高。在取消“两工”制度后，村内开展农田水利等集体公益事业实行“一事一议”制度，由村民民主讨论决定。从我们的调查看，目前“一事一议”制度在农村的有效覆盖率不高，制度实施的规范性较差，农民对“一事一议”制度的认知度、参与度和认可度都不高。在农村人口大量流动的情况下，召集村民议事的成本很高，而且由于许多农民的土地已经转租给非本村的其他人，议事和费用收取的难度很大，“事难议、议难成、成难行”的现象较为普遍。同时，由于“一事一议”主要是针对村内公益事业，很难解决跨村、跨乡的水利设施建设问题。
农田水利建设组织动员机制亟待重建
面对当前全社会推进水利建设的大好机遇，我们应从战略和全局的角度充分认识农田水利的重要性与紧迫性，坚持增加投入与完善组织机制并举，加快形成推动农田水利发展的合力。在加快健全农村公共财政体制，着力提高县乡政府统筹能力的基础上，应着力做好以下几点：
尽快完善“一事一议”制度，切实提高制度的可操作性。一是规范“一事一议”的议事内容和程序，在充分考虑农民承受能力的条件下，调整筹资上限控制标准，同时制定出辅助性标准，重点解决突发性事件等需要“变通”的问题。二是加大“一事一议”财政奖补力度，并适当向粮食主产区、贫困地区倾斜，充分调动农民兴修农田水利的积极性。三是按照工程性质和受益范围，确定“一事一议”制度的实施界限，对受益范围为一村一组的水利工程，通过村组内村民民主决定。对于跨村、跨乡的流域性工程，由县乡政府将效益指标、土方任务等分解到受益乡村，在村民经过“一事一议”达成共识后，统一组织劳力，统一开工、竣工时间，实行突击会战。
夯实村级组织物质基础，增强村委会资源动员能力。一是进一步强化村委会的合法权威，确定其在农田水利建设组织与维护中的主导作用。二是应加快完善转移支付办法，适度加大对村集体的财政转移支付力度，逐步清理化解公益性村级债务。三是千方百计壮大集体经济实力。农业资源较好的村，大力发展高附加值的经济作物和特色养殖业，形成区域特色，提高农业效益。区位条件较好的村，可以积极开展农村集体产权制度改革，盘活集体土地，以地租、厂租或入股分红等多种形式不断壮大集体经济。四是加强农村干部队伍建设，适度提高欠发达地区农村基层干部工资待遇，切实加强农村两委干部培训，充分发挥他们在组织农田水利建设方面的带头作用。
加快管理体制改革，激活农村基层水管组织。明确乡镇水管单位服务职能，理顺管理体制，以县按流域水系组建中心水管站，统一负责辖区内水利建设与管理。明确乡镇水利站等基层水利单位的公益性质，将人员经费、运行经费等列入地方财政预算，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。基层水利管理设施、仪器装备、试验示范场所等纳入相关建设规划。制定优惠措施吸引、鼓励大中专院校毕业生到基层水利单位工作，加强水利员培训，优化基层水利队伍人员结构。鼓励基层水管单位开展综合经营，在节水灌溉、水电水产、特色种植养殖等方面，创办实体、建立基地，大力发展水利经济，增强自身实力。
大力推进配套改革，增强农民用水户协会自我发展能力。加强灌区管理机构改革和农业水价综合改革，推动农村用水以量计征、水费公开透明、农民参与农村循环水务建设。加大对农民用水户协会的资金扶持力度，在农村水利建设投入中，可拨出一定的资金用于补助协会建设。对农民用水户协会发展比较好的地方，在节水灌溉、农村供水工程项目上应给予适当倾斜。加强对农民的培训和宣传，提高农民用水户协会的自主管理能力。建立健全农民用水户协会管理制度，建立评价、考核体系，定期对协会进行考核，对运转不规范的协会，要按程序重新整改。
