目前，柴油消耗已占到农业生产总燃油消耗的95%以上，农田作业是主要的耗油环节之一。保证农用柴油及时、有效供应对提高农业装备水平，促进农业发展方式转变意义重大。而随着我国农业机械化水平的不断提升，更多的装备投入使用，农机总动力不断增加，对柴油的需求量也快速增长。但是我国农用柴油季节性供应紧张现象十分严重，农忙时节供需矛盾突出。从燃油消耗结构图（见图1）中可以看出，2009年农田作业燃油消耗接近全年农业生产燃油消耗量的40%，是耗油量最大的环节，而农田作业中机耕环节耗油量占到燃油消耗总量的45%。
农机作业成本随油价不断上涨
2009年1月1日，国家实施了成品油价税费改革方案，虽然对汽车等机动车而言，实现了对道路等公共设施使用“多用多缴，少用少缴”的公平原则，但农机手却要为农业机械用油支付一笔额外的柴油消费税。
成品油价税费改革方案取消公路养路费等收费，将柴油消费税由0.1元/l提高到0.8元/l。而农用机械主要用于田间作业，并非道路运输，改革之后，农机手要为柴油额外支付0.7元/l的柴油消费税。据统计，机耕环节全国平均用油4.6l/亩，机播环节2.0l/亩；机收环节4.2l/亩；机械植保环节1.6l/亩。所以就柴油消费税一项，这四个环节增加的作业成本约8.7元/亩。
2009年实施成品油价税费改革方案之后，国家进行了14次对柴油价格的调整（见图2）。以2011年4月7日上调后的价格为比照，相比于改革之前，柴油价格每升上涨了2.86元。所以就柴油价格上涨一项，相比于2005年末，四个环节增加的作业成本为45.6元/亩，相比于2009年税费改革之前，增加的作业成本为35.6元/亩。
由此可以看出，2009年成品油价税费改革之后，柴油消费税和柴油涨价所带来的作业成本的增加如表1所示。春耕生产机耕和机播是主要的耗油环节，由于柴油消费税和柴油涨价，农机手要多支出16.5~23.8元/亩的柴油费用，作业成本的增加会导致作业价格的上涨，最终将会传导到粮食价格上，从而推动我国cpi的上涨。
现行农用柴油补贴方式与存在问题
目前对农用柴油的补贴主要是以农资综合补贴的形式发放给农民，农资综合补贴自2006年实施以来，已从120亿元的补贴总额增长到2011年的835亿元，农资综合补贴的发放是为了补偿种粮农民化肥、柴油等农资价格上涨导致生产成本的增加，从而保障农民稳定的收入和国家的粮食安全。农用燃油补贴是一种农业投入品补贴，其目的是为了降低生产成本。但目前实施的农用燃油补贴是按土地承包面积发放给农民，它虽然是一种最简单、运行成本最低的方式，但并不是一种公平、有效率的方式。比如种粮大户是我国粮食生产的主力军，他们耕种的土地很多是通过土地流转的方式获得，他们承担最直接的种粮成本却无法享受到补贴，补贴政策对他们的种粮积极性没有起到激励作用。其次是直接从事机械田间作业的农机手，他们并没有按照燃油使用量获得燃油补贴，柴油消费税和柴油涨价导致作业成本的增加最终会转嫁给农民。所以，农用燃油补贴本是一种农业投入品补贴，但目前的补贴方式使它的性质变成了对农民的直接收入补贴，种粮成本没有因补贴而降低，失去了其本来意义。
各地也对农用燃油补贴方式的改进进行了探索。调查小组于2011年3月开展了一项针对全国农机管理部门的调查，通过对问卷的分析可以看出，对农机服务组织和农机户按作业量进行补贴作为一项有效的农用燃油补贴方式成为共识。使用定额优惠加油卡（即定额部分机主凭卡购买优惠柴油，超额部分按市场价购油）、使用ic卡加油（即按照机手ic卡的加油量，核实作业量后财政资金回补）等方式也在部分地区试点。为了提高财政补贴资金效率，促进粮食生产，亟需对目前的农用燃油补贴政策进行调整。以下对国外的农用燃油优惠政策和国内其他成品油价格补贴政策进行分析，从而为我国农用燃油补贴政策的改进提供借鉴。
国外农用燃油优惠方式与特征
目前，世界上已有130多个国家和地区开征了燃油税，税收主要用于道路的修建和维护。在燃油税的设置上，充分体现税费和道路使用率之间的紧密联系，对道路交通用油课以高税，而对农牧渔等特定行业用油普遍采取低税、免税、补贴的政策。分析总结典型国家的农用燃油优惠方式，可以看出以下几个典型特征：
（1）对汽油与柴油征收差别税率。对汽油征收比柴油更高的税赋是各国的普遍做法，汽油税赋一般比柴油高1~2倍，少数国家甚至达到3~6倍。其原因除了柴油发动机热效率比汽油发动机高，节约能源，柴油排放对环境的污染比汽油低之外，一个重要因素是大部分汽油都使用在公路交通上，而大部分柴油都用于农牧渔业、取暖等非道路交通的用途上。
（2）农业生产可使用低税（免税）染色柴油。如美国、加拿大、英国、挪威等国家都用染色方式区分应税和低税（免税）柴油。农林牧渔业机械设备和机动车因为较少使用公路设施，有资格使用低税（免税）的染色柴油。政府对染色柴油的生产、销售和使用有细致规定，如果把染色柴油用于应税项目，一旦查出，将被处以重罚甚至指控。
（3）农用燃油可申请退税。澳大利亚是使用这种方式的典型代表。澳大利亚为鼓励农机作业，对农业机械用油返回燃油税。澳大利亚政府于1957年开始征收柴油消费税，但对不上路的农业机械发放免税证书，农场主凭证书购买免税燃油。1982年免税证书被废除，《柴油补贴方案》出台，所有柴油均含燃油税，但农业机械等非公路使用者可以申请全部或部分退税。2000年新的《燃油和代用燃料补贴方案》出台，对农用柴油实行全额税款补贴。即农场主购买农业机械后注册登记，作业时按市场价格购买柴油，然后凭购油发票每3个月向税务部门申请退税。为了避免骗税，法律要求农场主将购油发票保存7年以上，时刻准备接受税务部门核查。税务部门加强监控与抽查，对违反规定者给予惩罚。
可以看出，燃油税的设计主要是为了筹集交通与道路修建和维护的经费，道路使用者应该是最直接的纳税人，农业机械用油主要用于田间作业而非公路交通上，所以理应在税收上享受优惠政策。
借鉴有效经验调整优化政策
目前，渔业、林业、城乡道路客运都实施了成品油价格补助措施，这三种补贴政策在补贴对象、补贴条件、补贴标准、补贴用油量核算、补贴资金兑现程序上都有相似之处，现以渔业成品油价格补贴政策为主，对三种补贴的运行机制进行分析。
渔业成品油价格补助政策的实施主要是为了补偿渔业生产者因成品油价格上涨而增加的成本。补贴对象是渔业生产者，包括依法从事捕捞和水产养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业。当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格改革时的分品种成品油出厂价（汽油4400元/t、柴油3870元/t）时启动补贴机制，并以这两者之间的差价计算补贴标准。补贴资金能否按照实际用油量下发给实际用油者是政策设计考虑的重点之一，其中主要包括两个方面内容，一是如何核算实际用油量，二是如何下发给实际用油者。
对实际用油量的核算，主要以渔船种类、作业类型、平均作业时间为依据提出参考标准。其中捕捞机动渔船按照捕捞作业类型和渔船主机总功率进行核算，养殖机动渔船按照养殖证确定面积和实际使用的渔船功率进行核算。通过规定的补贴资金兑现程序，资金能够最终下达给燃油使用者，具体程序主要包括以下三个步骤：（1）补贴申请。年度终了后，县级渔业主管部门组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表。（2）逐级审核、测算补贴资金。县级渔业主管部门对补助申请进行审核、公示。公示结束后，从县级渔业主管部门开始，逐级测算，审核，上报补助用油量和渔船信息。最后由农业部将国内渔业补助用油总量和分省（区、市）补助用油量、远洋渔业补助用油总量和分企业补助用油量，附带全部渔船船名册，函报财政部。财政部据此测算确定补助资金。（3）资金发放。国内渔业补助资金由中央财政部门逐级下拨至县级财政部门。县级财政部门和同级渔业主管部门合作，待补贴对象信息公示后将资金发放给渔民。同时，制定了相关措施确保中央财政（远洋渔业）补助资金能拨付给给柴油成本直接负担者。
林业、城乡道路客运实施的成品油价格补贴政策运行机制与渔业类似，只是在用油量核算方式上有所差异，但均以测算结果接近实际的用油量为目标。林业补助用油量由林业主管部门按照林业实际工作量和生产定额计算核定在一个补贴年度内合法营运消耗的成品油数量。城乡道路客运补助用油量由交通运输部门和道路运输管理机构按照城市公交企业、农村客运和出租汽车经营者合法拥有的车辆数量、车型和行驶里程等，计算核定在一个补贴年度内合法营运消耗的成品油数量。补贴资金的兑现程序都能保证补贴资金能全额用于补助实际用油者。
从渔业、林业、城乡道路客运实施的成品油价格补助措施可以看出，补贴资金能否按照实际用油量下发给实际用油者，是补贴政策能否发挥作用的关键。而现行的农用柴油补贴政策并不能使柴油成本负担者直接成为补贴受益者，所以亟需对我国农用柴油补贴政策进行调整，建议如下：一是与目前按照土地承包面积以农资综合补贴的形式发放农用柴油补贴的方式相比，按照作业量或实际用油量进行农用柴油补贴，虽然程序相对复杂，运行成本增加，但却能真正降低种粮成本，提高种粮效益，达到补贴政策实施的目的。二是借鉴国内外经验，在一些地区对新的农用柴油补贴方式进行试点，如定额优惠加油卡、ic卡加油的方式；低税（免税）染色柴油或申请退税的方式。补贴用油量的核算和资金兑现方式可参考国内渔业、林业、城乡道路客运成品油价格补贴政策。试点成功的方式可以逐步在其他地区推广。
