我国传统农业转型须坚持农村土地农民集体所有
2014-01-06   来源：《望》   

　　承包权与经营权分离探索
　　在土地流转加速的背景下，农村土地承包经营权制度亦面临新的图景。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，未来基本的方向是构建“集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权三权分离”的新型农地制度。
　　实际上，土地承包权与经营权分离尽管尚未得到政策和法律的确认，但实践中已成常态。原来土地“集体所有、家庭自营”的模式已逐渐转变为“集体所有，农户自营、新型农业主体经营”的多元模式。
　　因此，张红宇认为，在中国土地制度所处宏观背景和微观基础已然发生深刻变化的条件下，政策法规等正式制度应该作出有效回应。
　　此次中央农村工作会议对此亦有明确论述：土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
　　但对此创新也应保持高度警惕，专家指出，坚持农村土地农民集体所有和家庭经营基础性地位是底线。要确保农村集体土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。
　　部分受访专家认为，承包权与经营权的分离，一方面可以实现承包者的财产利益，另一方面可以使经营权在更大范围流转，提高有限资源的配置效率，有利于培育新型农业经营主体。
　　张红宇认为，可以以此为基础探索土地承包经营权的抵押。因为现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益等特征，需要大量资本投入。作为现代农业建设中最为活跃的生产要素，新型经营主体普遍面临资金难题，对金融市场需求旺盛。
　　目前，由于法律、政策等复杂原因，流转而来的土地经营权不能为经营者获得信贷融资，从而发挥担保功能。近年来部分地区开展了以土地权益为基础的抵押权试点试验，但始终未有根本性突破。
　　张红宇认为，承包权与经营权分离的新型农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造制度基础。“一方面承包者拥有长期的承包权，稳定地获得财产收益，另一方面，经营者可以持有的经营权为客体设定抵押，不会影响承包户和集体的土地承包关系。”他表示。
　　但是，受访专家总结，承包权与经营权分离，土地流转等一系列制度改革创新，始终要强化对农户承包权的保护，并通过建立农业经营能力审查、农地用途管制等制度，留下真正致力于农业生产的主体，为现代农业建设发挥正向作用。