三、有条件地允许联合社内部开展资金互助业务
近年来，中央高度重视农民合作社的融资问题。2008年党的十七届三中全会决定提出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。这是我国首次以中央文件的形式允许有条件的合作社开展信用合作业务。随后，历年的中央一号文件都对合作社开展信用合作提出了明确要求。2016年3月17日发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也提出“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”。
我国很多农民合作社联合社内部都自发开展了资金互助业务。由于联合社内部开展资金互助业务时形成的资金规模较大，所以法律中明确必须严格把好两道关：一是风险防控关，必须要求联合社严格遵循“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的原则，鼓励联合社根据自身特点设计风险防控机制；二是监督监管关，必须落实联合社开展此项业务的指导主体和监督主体，并明确相应的指导责任和监管责任，建议农业部门作为指导主体，地方金融部门作为监管主体。
四、鼓励联合社积极发挥社会功能
据调查，目前我国农民合作社联合社有生产型联合、销售型联合、产业链型联合和综合型联合等多种类型。其中，综合型联合社就是以生产、生活的社会化服务为纽带，以增强社区成员联系、提高区域经济活力为目标，通过资源整合而实现的一种区域性联合。目前，有些农村社区成立了类似的综合型联合社，政府将养老、医疗、文化等社会功能以购买服务的形式委托给联合社承担，联合社以发展乡村社区为宗旨，以促进农村社区经济、社会、文化协调发展为目标，在活跃农村经济、促进农村和谐、丰富农村文化等方面起到了积极作用。
修法的方向将对我国农业和农村的未来产生重要影响。2007年实施的农民专业合作社法是一部市场主体法，法律中突出了农民专业合作社的经济功能，在法律的引导下，我国农村经济发生了巨大变化，广大农民也通过合作社的带动实现了收入的增加。然而，中国乡村既需要经济的发展，也需要农民之间的互助，更需要乡村社区价值规范的建设，需要有一些中坚力量在正式的国家机构之外，承担一部分公共事务的治理功能。
所以，在合作社法修订时，应鼓励联合社积极发挥社会功能，实现社会价值。以经济功能为主的联合社，鼓励其多承担社会责任；以社会功能为主的联合社，鼓励其在实现自身发展可持续的基础上，充分发挥联合社在推动农村社会发展方面的重要作用。
五、强化激励与监管并重的政策导向
合作社法的颁布为我国农民专业合作社提供了非常优越的政策环境。然而，以政府补助、项目支持、税收减免等为内容的刺激政策固然可以在短期内见效，如大批的合作社在短期就能够建立起来，但由于法律中没有明确规定合作社的监督及退出机制，各种不规范的合作社也大量产生。
从各地对农民合作社联合社的指导政策来看，地方政府部门大多沿用了农民专业合作社的扶持政策，对联合社开展业务给予政策、项目以及资金上的支持。如果考虑政策对农民的惠及程度，联合社与合作社的差别在于，联合社的组成成员是合作社等市场组织，而不是农民个人，对联合社的扶持要通过合作社才能传递到加入合作社的农民身上。从市场法人的特征看，联合社更接近于企业，资本要素在联合社内部往往更具话语权。在这种情况下，建议修订合作社法时，要强化激励与监管并重的政策导向。在完善政府政策扶持体系的同时，将农民合作社联合社视作独立的市场主体，建立对联合社的第三方监督机制，完善审计抽查制度，完善惩处制度，建立联合社市场退出机制，减少直至杜绝上述政策负面效应的发生，实现以激励促发展，以监管促规范。
（作者单位：农业部农村经济研究中心）
