历经13年探索，农险立法终于迈出关键一步。
国务院法制办日前公布了《农业保险条例（征求意见稿）》，向社会各界征求意见。
我国是农业大国，也是自然灾害多发的国家，如何通过保险分散风险，改变农业生产和农民增收“靠天吃饭”的窘境，是事关国计民生的重大课题。
农险定位为有国家补贴的商业保险
2007年以来，我国开始推进中央财政补贴的“政策性农业保险”试点，五年来农业保险累计保费收入超过600亿元，年均增速达到85%，业务规模居世界第二。农业保险在承保品种上已经覆盖了农、林、牧、副、渔业，试点遍及所有省市区，承保粮油棉作物7.87亿亩，占全国播种面积的33%。此外，农房保险、农机具保险、渔业保险等试点也在稳步推进。
尽管发展迅速，但农险仍面临缺乏稳定持续的政策支持、当事人权利义务关系不规范、农村基层机构参与农险存在法律障碍、政府部门职责分工不明等问题。
保监会有关负责人指出，农业保险有四个“特殊性”：政策特殊性――经营风险大，必须有国家财税政策扶持；操作特殊性――投保、查勘等需要基层政府部门协助；风险管理特殊性――投保有逆选择，为防范道德风险需集体投保；经营结果特殊性――如遇到巨灾风险，没有财政主导的大灾机制，保险公司难以承受。因此亟需从国家层面立法，以改变政出多头、试点分散、市场失灵等状况。
农业部农村经济研究中心副研究员龙文军认为，此次征求意见稿明确了农险定位，即“有国家补贴的商业保险”，同时也突破了农险经营面临的政策瓶颈：
一是明确了农业保险需要政策支持，涉及保费补贴政策、税收优惠政策、金融支持政策等多方面。
二是明确相关部门的职责分工，提出国务院要设立农业保险工作委员会，建立农险工作协调机制，对保监部门、财政部门、农业部门、民政部门、县级以上地方人民政府在农险工作中的职责作出了明文规定。
三是明确了从事农险业务的保险机构的业务规则，对农险合同订立、投保、定损、理赔等环节进行规范，使保险机构有章可循。
四是明确了违反条例的罚则，使监管部门和司法部门在处理相关问题时有法可依。
五是规范了基层涉农机构协办农险业务的行为，规定农机、农经等部门协助办理保险业务时可“约定费用”，解决了激励机制的问题。
“这个意见稿，初步确立了具有中国特色的农业保险的制度框架；明确了中国农业保险的供给体制――保险公司为主，其他保险组织为辅；明确了巨灾风险制度的框架――即中央和地方建立财政支持的农业保险大灾机制。把这些问题解决好，农业保险发展的根基才稳固。”首都经贸大学保险系教授庹国柱说。
涉农短期意外伤害保险适用条例
征求意见稿明确，除了农业保险外，对国家给予政策支持的农房、农机具保险等财产保险，以及涉农的短期意外伤害保险和短期健康保险，保险公司经营时也可参照适用条例。
“这是对各地在涉农保险方面探索成果的一种肯定。”庹国柱说。
近年来，保险公司因地制宜加大农险产品创新力度。比如在上海，通过蔬菜价格保险，探索解决多年来“菜贱伤农、菜贵伤民”的难题；在新疆喀什疏附县，“农户综合保险”对农牧民农业生产及家庭财产、人身意外伤害等提供综合性保险保障，更加全面发挥了保障和服务农业生产与农村生活的功能。
“将涉农保险纳入《农业保险条例》适用范围后，保险公司在经营时可以享受税收减免政策，同时可以要求地方政府和相关管理部门在经营过程中予以必要支持。在面临巨灾风险时，也能通过政府的大灾机制分散风险。农险是高风险业务，眼下各公司都在摸着石头过河，有了明确的政策支持就少了后顾之忧，保险公司经营积极性会大为提高。”庹国柱说。
征求意见稿明确，国务院保险监督管理机构批准设立的其他保险组织，经营农险业务，适用本条例。庹国柱认为，这给那些尚未归保监会管理的互助型保险组织吃下了“定心丸”。“目前全国有20多家财产保险公司，经营农业保险的有5、6家，相对于庞大的保险需求仍嫌不足。”
防冒领，投保人与被保险人须为同一人
征求意见稿对涉及农民利益的投保、理赔环节，做出了许多详细规定。
记者在采访中发现过这样的问题：农民外出打工了，家里的地被村干部悄悄投了保险，灾后赔款也落在村干部手里。为避免这种情况，征求意见稿明确规定，农业保险投保人与被保险人必须为同一人。农业生产组织、村委会等单位，组织农户集体投保农业保险的，保险公司在订立合同时须制定分户投保清单，详列信息并由投保人签字确认。
理赔拖沓的问题一直为农民所不满。征求意见稿明确规定，保险公司应当在与被保险人达成赔偿协议十日内，将赔款支付给被保险人。为防止集体投保理赔时的不公正或赔款被他人冒领、截留，征求意见稿要求，理赔清单应当由被保险人签字，并予以公示。
此外，征求意见稿还鼓励金融机构对投保农业保险的农业生产组织和个人加大信贷支持力度。据了解，目前许多地方，政府对参保农户给予保费补贴，银行对参加保险的农户优先给予信贷支持，形成了政府财政资金引导，政府、银行、保险公司共同合作、承担风险的模式，促进了农民增收。
“规范政府补贴、保险经营机构的行为，体现了政府公信力，能够减少操作的随意性，确保农民利益。在出现纠纷时，当地法院有立案依据。”龙文军说。
保险公司未经批准经营农险、数据造假将受罚
“条例搭起了中国农险经营的制度框架，‘柱子’立起来了，但仍需添砖加瓦。”庹国柱认为，条例规定了中央各部门应支持农险工作，但对各部门的具体职责还未明列。此外，对省政府在农险工作中的责任还需明晰界定。他举例说，以往试点中，有省政府阻止保险公司投保再保险，觉得财政补贴那么多，不该再“拿走”一部分，结果发生了大灾，保险公司赔不出，省财政又不肯兜底，农民拿不到赔款，在群众中造成了很不好的影响。
庹国柱认为，条例对建立大灾机制问题只说明“财政支持”，较之国外明确规定“政府发债”或“公司借款”等，略显单薄。融资途径、支持方式等还需进一步明确。
征求意见稿对保险公司未经批准经营农险、数据造假等行为列出了处罚标准。但对以虚假理赔等方式套取补贴、冲销保费等行为，并没有规定处罚标准。“农业保险是政企合作，约束也应是双方面的、对等的。”庹国柱教授认为，实践中很多地方保费补贴迟迟不到位，影响了保险公司经营，可最后赔不出时板子却打在保险公司身上，这是不合适的。“条例”还应加大对参与农险的各政府管理部门的约束，使之真正具有执行力。
“虽然条例将农业保险定位为有财政补贴的商业保险，但事实上它已成为党的惠农政策的一部分，‘政府引导、市场运作，自主自愿、协同推进’这一原则下，各政府部门的责任都加大了。配套措施须尽快跟进，操作细节还需进一步完善。”庹国柱说。
