习近平总书记指出，改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。深刻理解习近平总书记的重要论述，落实十八届五中全会的部署要求，科学设定、正确诠释“三权分置”的科学内涵，加快构建落实“三权分置”的政策体系，保障土地经营权有序流转，是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。
一、深刻认识“三权分置”创新的重大意义
“三权分置”是实践探索的产物，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，它孕育于中国国情，着眼于解决现实问题，具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践，面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求，全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义。
（一）“三权分置”创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。
农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前，农村集体土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期，根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际，我们实行了家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权，调动了广大农民生产积极性，实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。截至2015年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说，“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。
（二）“三权分置”丰富了双层经营体制内涵，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。
以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明，这一制度既维护了农村土地的集体所有制度，又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利，通过农村土地的“两权分离”，促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来，随着大量农村劳动力转移和人口迁移，2亿多承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局，实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下，“统”的层次从过去单一的集体经济，向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变；“分”的层次从单一的传统承包农户，向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变，两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。
