致农民：农村土地“生不补，死不退”的土地政策有没有调整的可能
2016-02-14   来源：新农资360网   

农地圈作为专业服务三农的线上平台，在文章中数次提到农村土地“生不补，死不退”（增人不增地，减人不减地）的问题，期间受到了广大农民朋友的响应，纷纷在微信后台咨询相关事项。因此，农地圈认为有必要单独写一篇文章来阐述下这个问题。

从上世纪80年代粗开始至今，农村有过两次大范围的土地调整，距离上一次全国范围内集体调整土地，已经过去了二十年的时间，当时分地的依据，是严格按照户籍户口数来分的，你家孩子上大学走了，户口也就走了，分地就没有了，当兵的也一样。但经过二十多年的发展，情况变化比较大，一是有人不断的走出农村，在城里就业买房定居，也有农村的婚丧嫁娶，人口增减，经过二十年的积累，这些变化已经很大。目前在农村，逐步形成“有人无地种”和“有地无人种”的局面，土地分配不均的情况很普遍，有限地区很严重。以农地圈所在的村子为例，全村六个生产队，当时土地每个队平均分配，每人基本一亩半，但随着发展，一队生了儿子的居多，六队生女儿的居多，二十年过去，一队平均每人耕地不到一亩，六队平均每人三亩多。更有严重的，一家一口人比另一家四口人中的地还要多。可以说这种情况，不在少数。

从现实的情况讲，这当然是不公平的，因为同样是集体组织成员，同样的集体所有制，在土地分配上这么严重的不均确实广泛存在。但是，这种情况有没有可能将来被改变呢？

让我们向翻翻历史，回到改革开放之初，当时的人民公社制度已经难以维持，在巨大剪刀叉存在的情况下，城市里尚且不能养活城镇现有人口，于是乎就有了知青上山下乡，本质就是城市养不活你们了，你们自谋出路去吧。当时的农业生产，面临的是一派衰败景象，说的严重一点，那就是面临崩溃。因为在当时的人民公社大锅饭情况下，农民基本没有任何劳动积极性，一切归公带来了严重的恶果。

然后就出现了小岗村18户村民冒着坐牢杀头的风险签订了承包合同。1978年11月24日晚上，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村西头严立华家低矮残破的茅屋里挤满了18位农民[1]。关系全村命运的一次秘密会议此刻正在这里召开。这次会议的直接成果是诞生了一份不到百字的包干保证书。其中最主要的内容有三条：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。在会上，队长严俊昌特别强调，“我们分田到户，瞒上不瞒下，不准向任何人透露。”继而这个事件被中央重视，进而被中央接受并推广，开始了轰轰烈烈的农村土地改革序幕。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制；1983年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展.这个改革，土地资源们没有增加，劳动力资源也没有增加，农业技术没有明显改进，生产工具还是那么多，但就是组织方式不同，其实就是做了一个极其微小的改变，把集体土地所有权上的承包经营权划给了农民一段时间，就激发了无穷的产能。很快，农业增产增收，农民不仅吃饭问题解决，还有了余粮。

但当时剥离承包经营权的时候，有个现实情况就是农民大锅饭过怕了，承包经营权时间短了，不利于生产力的激发（说白了就是劳动积极性），比如承包三年，很多农民就不乐意在土地上做大的投入，因为你做了投入，把土地由贫瘠变肥沃，下次分地就不一定分到你手里到了，这个帐，老百姓算的清。在综合权衡的基础上，于是结果就定了农村土地承包三十年不变。这在当时的确是有积极意义，能够最大程度释放农民的劳动积极性。

然后为了保持农业生产的稳定和连续性，接下来的几届领导人一直在延长农村土地承包的期限，从三十年不变进而到长久不变。

但是正如文章开头提到的随着时间发展和人口的自然增减，出现了同样是集体成员，但土地分配极度不均的情况。进而有农地圈在内的很多业内人士提出建议，农村土地有没有可能再有限范围内重新分配呢？

比如农地圈曾提出假设：允许在一定时间一定范围内对农村土地承包关系有所调整，摒弃三十年“生不补，死不退”的土地承包政策。

为了确保土地资源的公平分配，应该允许各地在每隔五年对农村土地承包关系进行微调。为了确保农民的利益，防止村社干部借机损伤农民的利益，可考虑以下条款：

1、允许由各村或生产社村民讨论，决定是否需要五年进行一次调整；

2、对于下列情况之一的，可以要求退出承包土地：

①死亡的；

②大中专毕业参加工作，且参加了养老保险的；

③外出打工经商造成土地荒芜，经劝告不予纠正的；

④因结婚或其他原因迁出本村或本社，不在本村或本社生活的。

3、对于按照计划生育政策应该分配土地的和从本村或本社以外迁入的在本村或本社生活的农村人口可以分配土地；

4、如果在二轮土地延包后每隔五年，各村或生产社集体讨论需要调整土地的。对于应该退出的应要求退出承包地，进退土地必须整份进退，不允许打乱重来搞平均分配。如果应该承包土地的人多于应退的，按时间先后顺序承包。

5、各社设立农地保障费。所谓农地保障费，是指根据农地的社会保障功能，由各生产社村民讨论决定，每份田地可以折合的现金数。

6、如果应退农户需要继续承包应退土地的，应该向应进农户支付农地保障费。

这种是否具备可行性呢？当然这在理论上具备可行性，但在实际操作中，很难落地。因为国家关于土地增减是有法律规定的，明确了增人增地的条件。但根据农地圈了解到的情况，各地基本难以落地。原因何在？纵观历史，没有哪个朝代可以将管控能力延伸到村一级，能管控到县就不错了，古代一个县也就是包括县令、衙役、师爷等十几名公务员而言，哪有能力管到村里，更多是依赖士绅阶层来配合统管。新中国成立后，对村一级的管控能力大有提升，但依然不够，因此导致了农村违法成本低，支书成为土皇帝的情况屡有发生，有法不依，践踏规章制度的情况大量存在。在违法成本低的同时，想维护自己的权利成本一直居高不下，因此造成了村一级的领导干部的巨大的灰色操作空间。

随着全国范围内土地确权的展开，基本宣告了农村土地再重新分配的可能性不存在了。

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