常纪文：立法的障碍是体制
来源：中国环境报
中国土壤环境保护与污染控制在立法形式上存在分散立法、附属立法、立法层级较低等缺陷，在立法内容上存在重复立法较多、立法冲突、原则立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立等缺陷。现有的土壤环境保护与污染控制相关法律规定分散且不系统，缺乏针对性、可操作性不强，存在明显的滞后性，不能满足中国土壤环境保护工作的实际需要。
记者：您怎么看待土壤环境保护立法？
常纪文：土壤污染现在看来必须要立法，以前很多人认为土壤污染的来源是大气和水，既然有了水污染防治法，有了大气污染防治法，大气中的污染物质沉淀到地面，水污染物质流进土壤里，然后就没有必要制定土壤污染防治法了。坦白地说，我以前也这么认为。
现在看来，土壤污染在一些区域很严重，不解决不行。这也说明大气污染防治法的制度和机制，水污染防治法的制度和机制，难以对土壤污染的改善起到有效作用。
法律不是挂在墙上的，不是图好看的，法律的作用就是实用、管用。基于现实问题和人民群众保障土壤安全的需求，应当制定这个法。
记者：制定土壤环境保护法需要打好哪些基础？
常纪文：先说立法基础。第一个立法基础，独特的对象。大气污染防治法中污染的介质是大气，水污染防治法中污染的介质是水体。土壤污染防治法中的介质是土壤。土壤的介质和大气、水有很大区别。
第二个立法基础，问题的独特性。水体污染的特殊问题是水污染，影响水生态，影响饮水安全。大气污染特殊危害是影响呼吸安全。土壤污染影响的是地下水安全、粮食安全，还有生态安全。所以它的影响更深远，假如全都被污染了，抽取污染的地下水，又对我们产生危害。
第三个立法基础，特殊的方法。如果没有特殊方法，一个法是不能立的。水污染防治法和大气污染防治法解决不了问题，才立这个法。目前来看，它有一些特殊的方法需要建立。包括土壤调查、土壤规划、土壤生态规划、土壤修复、土壤的流转规制、土壤的综合整治、土壤环境标准。
有了独特的领域、独特的介质、独特的问题、独特的目的以及方法，那么，就可以制定土壤环境保护法了。
再有就是有了工作基础。主要是做过土壤调查，对全国的土壤污染有了底数，有了工作基础；制定了土壤环境标准，而且对土壤的修复制定了规程或技术指南；对土壤修复的方法，实践中有了案例，积累了一定经验。
记者：您认为土壤环境保护立法主要面临哪些难题？
常纪文：第一个难题，既要和水污染防治法和大气污染防治法、土地管理法和固体废物污染环境防治法、矿产资源法相切割，还要和它们相衔接。既要有独特性，还要有衔接性。独特性体现在立法的相对独立性。从这点上来看，土壤污染防治法属于一个领域法。这个领域有独特的问题、目的，还有一些独特的方法，所以要立法。
相互衔接意思是，一部法律要取得其它法律的支持，还要利用水污染防治法和大气污染防治法的制度和机制来帮助。因为很多土壤污染是大气、水、固体废物污染造成的，要有衔接性的条款。同时，重点规定土壤环境保护法的特殊性条款。环境保护部制定过几个意见，但这毕竟是部门的工作基础，缺乏有效的法律来统帅。
第二个难题，很多立法的障碍就是管理体制的障碍。把管理体制解决了，其它都好解决。土壤污染很大一块涉及到住建部门、农业部门，这几个部门谁来主导？所以难点是管理体制。我建议，既然是污染，那还是按照老的惯例，就是由环保部门来牵头，其它部门分工负责。
第三个难题，适用范围要圈定。也就是到底解决的是什么问题？是解决农业生态问题？还是地下水污染和农产品安全的问题？一些学者建议，包括武汉大学的李雪佳教授，都认为应适当拓展土壤环境保护法的适用范围。把一些由土壤问题造成的食品安全问题也纳入进来，还应与食品安全法相衔接，这是管什么的问题。
第四个难题，责任问题。责任难点问题是责任分配。很多问题是历史问题，比如老企业污染很严重，所有权可能也转了好多手，这种情况怎么办？治理责任是谁？应该是谁转让，谁承担责任；谁拥有，谁承担责任。包括治理的责任、修复的责任。
记者：土壤环境保护立法重点包括哪些方面？
常纪文：应该包括以下几个方面，第一个是协调好监管体制，建议地方人民政府向同级人大及其常委会汇报环保工作时，应当包括土壤污染工作。第二，建立土壤污染调查制度，由国家经费予以保证。第三，建立区域污染土壤环境达标规划和限期达标制度。第四，通过有操作性的责任分配制度，解决土壤的生态修复问题。其它的通过水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等来解决。第五，建立土壤污染预警制度。比如一旦检查到某些农产品超标，要立即下架，超市不许卖，保障食品安全。相关制度延伸必须要做，因为土壤是源头。第六，土壤污染区的产业结构调整制度，比如有些地方不能种水稻了，不能养鱼了，再种养就是违法了。
土壤污染之所以引起广泛重视，是因为土壤污染危及到我们自己和子孙后代了。
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