环境保护社会治理的思路和政策建议(节选)
来源：《环境保护》2014年第23期
作者：夏光博士，环保部环境与经济政策研究中心主任、研究员。
推荐语：①周周认为本文明确指出了发动社会力量对于环境保护的重要意义，从更高的理论高度印证了周周关于“保障我国土壤与地下水安全之三种基本力量”的论断，也进一步凸显了社会组织对环境保护事业的重要作用。故冒昧进行推荐，以飨读者。②本文亦有引用者题为《环境保护:既要有“正规军”,更离不开“民间武装”》。
导读：公众参与与社会治理的区别，在于社会力量在环境保护中的地位不同。“公众参与”表明环境保护是别人的事，公众只是“参与”进去，而社会治理强调社会公众是环境保护的主要力量之一，环境保护就是自己的事，这是两种不同的治理模式。
为什么要推动社会治理？
在推动国家环境治理体系现代化中，之所以要强调环境保护社会治理的作用，主要有两个原因。
一是源于转型社会中力量博弈的变迁。环境问题究其本质而言是利益冲突，既是人类作为整体追求经济利益与付出环境利益之间的冲突，也是一部分人追求经济利益与另一部分人承受环境损害后果之间的冲突，二者都会外化为不同利益主体之间的对抗和斗争。为了获得经济发展的利益，人们不得不放弃一部分环境质量，为此制定了各类环境标准，用以界定经济社会活动所可能消耗的环境质量边界。同时，为了制止一部分人为了获得经济利益而损害另一部分人的环境利益，人们制定了环境法律，用以保障社会公平和稳定。在制定和执行这些标准和法律的时候，各种利益主体都会进行平静或激烈的博弈，这就是在环境保护工作中见到的不停地修改环境标准和法律，以及不停地监督各方执行这些标准和法律。
各方博弈的力度与当时社会所处的发展阶段有关。在人口不多、经济不发达、环境容量大的时候，没有严重的环境问题，利益冲突不突出，则社会各方之间相安无事，无需进行激烈的对抗，环境标准和法律订得不严，执行也较宽松。而在人口密集、经济活动强度大、环境容量成为稀缺资源的发展阶段，经济利益与环境利益的冲突，社会各成员之间环境损害造成的利益冲突，都会快速上升，并集中表现为资本追逐经济利益与社会维护环境质量之间的冲突。这个时候，社会不再沉默，发出环境利益的呼声，不断要求提高环境标准和法律要求，这就是社会力量开始觉醒并采取环境保护行动的时刻。
二是源于环境管制成本的递增。随着环境问题日益突出，加强环境管制的社会呼声日益高涨。政府作为环境管制的法定力量，发挥了非常重要的作用。但由政府实施的环境管制是一项需要支出较大成本的公共管理活动，这些成本主要用于建立机构、增加人员、配备装备、进行管理、开展监督等，都是不直接产生经济效益的行为。在过去环境问题不突出的时候，环境管制成本的矛盾还不尖锐，社会关注程度小，政府的压力没那么大。但现在环境问题日积月累、此起彼伏，到了集中爆发显现的时候，政府环境监管能力捉襟见肘，难以负担巨大的环境管制成本，出现监管不力、难以作为的窘境。
这个时候，社会力量就显现出特殊的价值。社会力量的数量是巨大的，没有所谓编制的限制。他们遍布于社会的各个地方，具有天然的贴近现实、贴近问题的优势，最清楚环境问题的真实情况。最重要的是，他们是环境问题的利益相关者，具有直接的动力与环境问题的制造者进行抗衡。因此，社会力量是加强环境保护的潜在资源。
社会治理的政策建议
坚持政府的决定性作用
环境保护社会治理是对现有环境保护工作方式的补充和发展，但社会治理模式不能否定政府治理模式，更不能代替之。国家环境治理体系的现代化，应该强调政府在环境保护中起决定性作用，市场和社会力量更好地发挥作用。如果说政府治理是正规军，那么社会治理则是民间武装，二者是互相配合的，正如毛泽东同志所说：兵民是胜利之本。
发起社会绿色进步运动
环境保护的社会治理是社会进步的一部分，综观国内外，社会进步往往都伴随着相对比较强烈的社会运动过程，即集中式和大规模的社会动员和社会行动过程，这时因为社会意识往往具有很强的历史沉淀性质，要改变社会意识需要利用外力加以冲击，例如美国在20世纪头十多年里发生的“进步运动”。但在我国，由于20世纪50—70年代特定时期留给人们的特殊记忆，“运动”作为一种社会发展形式被赋予了比较敏感的含义，现在人们都不大愿意提“运动”这种工作方式。然而，鉴于环境保护的社会意识目前仍然处在较低的水平，文火慢熬式的启蒙教育固然重要，但大火猛烧式的突击提高也十分必要。环境保护的社会治理需要一定的暴风骤雨式的推进过程，这就是绿色进步运动。到目前为止，我国仍然存在“爱国卫生运动委员会”，这说明在一些特殊的方面，采取“运动”方式以推进工作仍然是必要和可行的。
设立环境保护社会管理机构
目前在环境保护部门，其内部机构主要是立足于政府直接管控需要而设置的，例如污染防治、总量控制、环境评价等，没有主管环保社会治理事务的内部机构，这说明环保部门还没有打开对社会的“窗口”。鉴于环境保护社会治理的新常态，建议在环保部门内部增设管理社会事务的机构，例如可否首先把环保部宣教司改为“社会管理司”。（正文完）
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