导 读
缓解面源污染日益严峻、广受诟病的现状，要立即采取一系列果断行动。结合农业生产的污染来源和农业产地环境保护要求，提出五方面行动建议：
一是调整农业补贴方向，已有的农资综合直补重点向有机肥、缓释肥、低毒高效低残留农药、生物农药等领域倾斜，加大对测土配方施肥的推广力度。
二是启动农膜以旧换新补贴，可以率先在西北、新疆等缺水地区启动示范。
三是启动秸秆还田补助，可以先从水稻秸秆开始，按照每亩补助20元，约需90亿元，资金需求并不大。
四是继续加大和完善对规模养殖场沼气建设、有机肥的补贴；引入市场机制，推行养殖小区粪污的第三方集中处理。
五是建立农业生态补偿基金，主要用于土壤质量保护工作，基金的来源可以考虑从土地出让金中提取。
文/金书秦(农业部农村经济研究中心可持续发展研究室副主任、副研究员) 魏珣(中国农村技术开发中心)
一、农业面源污染特征和危害
面源污染是和点源污染相对而言的，又叫非点源污染。从排放特性来看，农业面源污染具有分散性和隐蔽性、随机性和不确定性、滞后性和风险性等特点，与工业点源污染有四个本质区别：
一是排放形式具有分散性。面源为分散排放，点源为集中排放，面源的污染“密度”远远低于点源。
二是污染物具有资源性。农业排放的主要污染物是氮磷，实际上是营养资源，工业排放的污染物则五花八门，有些对人体造成严重损害。
三是进入环境的过程具有间接性。以进入水体为例，点源通过排污口直接进入水体，面源则先经过土壤的缓冲，再由地表径流或雨水淋溶进入水体。
四是排放动机具有非主观性。工业排放是生产末端所产生的废物，处理起来需要增加费用，工业企业具有偷排、超排的动力；而农业排放则多为生产原料（如农药、化肥等），农业排放隐含着排放主体（农户）生产成本的增加。
农业面源污染造成的危害主要有三个方面：
一是危害水体功能，影响水资源的可持续利用，表现为地表水的富营养化和地下水的硝酸盐含量超标；
二是危害农田土壤环境，影响土地的持续产出能力，表现为土壤有害物质超标和土壤结构遭受破坏；
三是危害农村生态环境，影响农村居民的生活环境质量，表现为农村居民饮用水超标和乡村水体污染。
二、关于农业面源污染的几个关键问题
（一）未被当季吸收的化肥都是浪费吗？
众所周知，我国化肥利用效率较低，化肥养分流失是水污染的重要来源。关于我国化肥当季吸收率较为广泛使用的数据是35%。有观点便认为其余的部分均为不当使用或被浪费掉，观点的逻辑与中国古代《三个馒头》的寓言一样经不起推敲，但经过媒体的渲染，对公众具有很大的误导作用。
我国化肥用量过大，这是不争的事实，但也是在相当长一段时间面临人多地少困境下的现实选择。一方面，吸收率那么低，要保证农产品产量必然会推高化肥使用总量；另一方面剩余的65%，部分被下一季作物利用，还有部分盈余在土壤中或逸散到大气中，进入水体最终形成面源污染的大约在7%，其中5%通过地表径流进入地表水体，2%通过淋洗进入地下水体。
总之，对于化肥而言，未被利用的部分，不是都形成了排放，更不是白白浪费。类似地，畜禽粪便的排泄量不等于向环境的排放量。
（二）农业是最大的排放源吗？
从统计数据来看，就氨氮而言，城镇生活是第一大排放源。《2014年中国环境状况公报》显示，2014年全国废水中氨氮排放总量为238.5万吨，其中生活源排放138.1 万吨，农业源排放75.5万吨，工业源23.2万吨，集中式排放源为1.7 万吨。从COD的排放统计来看，农业确实已经成为第一大来源。2014年，COD 排放总量为2294.6万吨，其中农业源1102.4万吨，生活源864.4 万吨，工业源311.3万吨，集中式16.5万吨。
因此，即便认同统计数据的有效性，也不能断言农业是水污染的最大排放源。
此外，有研究表明，2011年工业废水有128亿吨未经过处理直接排放、城镇生活78亿吨无处理排放，这些都属于非法偷排，并没有进入统计。假定按照污染去除率为80%计算，这些未处理的污水中所含的污染物总量分别相当于640 亿吨和390亿吨处理后的污水，而《全国环境统计公报（2011）》显示，2011年进入统计的废水排放总量仅为659.2亿吨。
由此可见，统计数据并没有完全反映工业和城镇生活污水排放的真实情况。那么，农业面源污染物所占的比重则要远远低于现有统计数据所反映的比重。
（三）农业面源是影响水质的首要原因吗？
污染物对水质的影响主要取决于两个因素：污染物入河（湖）量和水量。工业源和生活源是稳定、持续的排放，无论枯、丰水期都在排放，如果不考虑偷排，在枯水期对水质造成的破坏巨大。
例如宋国君、金书秦对淮河流域的研究显示，在枯水期（也就是污染主要来自点源）该流域水质不达标的程度要高于丰水期（此时面源污染物容易进入水体），表明点源污染仍然是影响该流域水质的首要原因。农业面源大量进入水体，主要发生在降水量大的丰水期。
降水对于水体污染物而言具有双重效应：
一是携带效应，降水造成的地表径流将面源污染物携带进入水体，增加了污染物总量；
二是稀释效应，降水同时增加了水体水量，对水体中原有的污染物起到一定的稀释作用。当携带效应超过稀释效应时，水质变差，此时才可能说农业面源是导致水质变差的首要原因，并且不能排除工业企业、甚至城镇污水处理厂偷排的可能，实际上，工业企业趁着下雨大肆偷排的现象并不鲜见。
已有文献中定量考虑携带效应和稀释效应的凤毛麟角。金书秦、武岩基于淮河流域的监测数据的实证分析结果显示，淮河流域降水量、农业生产活动与水质变化具有动态相关性，但这种相关性具有明显的区域差异，表现为：
在水质常年超标的重度污染断面，降水携带的农业面源污染物对水体污染物浓度没有明显的影响，据此判断，重度污染区域水体污染常年超标的原因是工业和城镇点源污染物排放；
在水质常年达标的无污染断面，降水的增加会显著提升水体污染物浓度，但尚不足以造成水质超标；在中度污染断面，降水所带入的农业面源污染物会显著提升水体污染物浓度，对水环境质量恶化有较大影响；在轻度污染断面，降水所带来的农业面源污染物也会显著提升污染物浓度，但大部分时间断面水质还是处于达标状态。
三、农业面源污染治理进展
（一）围绕“一控两减三基本”的行动体系初步形成
近年来，农业面源污染问题受到中央领导和社会公众的高度关注，农业面源污染防治工作已经具有明确的“一控两减三基本”量化目标，具体是：
农业用水总量控制在3720亿立方米；化肥农药实现零增长，利用效率达到40%比；规模畜禽养殖废弃物处理设施比例达75% 以上、秸秆综合利用率85% 以上、农膜回收率80%以上。
围绕以上目标，具体的行动体系正在形成。
一是农业面源污染监测网络初步建立。目前，我国已经初步建立了由270余个定位监测点组成的农业面源污染监测网络，在北方农田残膜污染严重的省份建立了由210个监测点组成的地膜污染监测网络，监测网络架构基本形成，未来将继续加密监测点位。
二是农药化肥零增长行动计划稳步推进。在中央领导指示精神下，2015年，农业部发布了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，细化了农业面源污染防治的“一控两减三基本”目标，相继发布了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》，对化肥、农药的减量化做出了细致安排。
三是养殖污染防治纳入法治轨道。2012年，农业部会同环境保护部印发了《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》；2014年生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》和2015年生效的新《环境保护法》，为农业面源的依法治污奠定了基础。
四是农村生活污染治理、地膜和秸秆回收示范推广。全国建成农村清洁工程示范村1600余个，生活垃圾、污水、农作物秸秆、人畜粪便处理利用率达到90%以上，化肥、农药减施20%以上，有效缓解了农业面源污染。
在新疆、甘肃、山东、吉林等10个省份开展以地膜回收利用为主的农业清洁生产示范项目，支持开展加厚地膜推广、地膜回收网点和废旧地膜加工能力建设，积极解决农田“白色污染”问题。
（二）全面构建农业环境治理体系进入重要机遇期
当前，我国农业发展面临已经进入生产成本地板抬升、农产品价格天花板挤压，同时资源环境约束加剧的新时期。在压力的倒逼下，全面构建农业环境治理体系、加强农业面源污染防治，面临一系列重大机遇。
第一，治理农业面源污染具有广泛的社会共识。近年来，垃圾围城、雾霾锁国、饮水危机以及农产品质量安全等一系列与环境相关事件的发生，损害了公众健康，但也唤醒了公众的环境意识，更增强了中央铁腕治污的决心。对环境问题的关注达到前所未有的高度，可以说加强环境保护是全民心声的最大公约数之一。
第二，中央有决心。在中央政策层面，尽管过去多年的中央一号文件中均涉及农业环境治理问题，但2015年无疑是农业环境治理行动落实最为密集和迅速的一年。
2015年中央一号专门强调加强农业生态治理，并且明确以实施两个全国性规划（《农业环境突出问题治理总体规划（2014-2018）》和《全国农业可持续发展规划（2015-2030）》）为抓手。
第三，农业自身的转型有需求。近期，国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》指明了当前和今后一个时期我国农业发展转型的方向，即：由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
第四，粮食安全有保障。自2004年以来，在一系列强农惠农政策的支持下，我国农业综合生产能力稳步提升，粮食生产实现历史性的“十一连增”，农民收入增长实现“十一连快”，2014年全国粮食总产达到12142亿斤，连续4 年超过11000 亿斤，我国粮食综合生产能力稳定跃上新台阶，完全可以确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全目标。
四、“十三五”农业面源污染防治的重点方向
“十三五”是我国全面建成小康社会的决定性时期，“三农”是小康的短板，农村环境问题则是短板中的短板。当前，农业环境治理面临“社会有共识、中央有决心、转型有需求、粮食有保障”的历史性机遇，应重点关注几个方面。
（一）营造有利于农业环境治理的舆论氛围
从环境保护角度而言，面源污染防治的目标是改善水环境质量，而该目标的实现有赖于工、农、城、乡污染的齐抓共管。当前基础数据的缺失不利于抓住水环境治理的牛鼻子，并且一些并不严谨的舆论观点容易为农业环境治理和农业发展带来困扰。
对此，一是要加大研究和监测力度，重点围绕“农业行为与面源排放”“面源排放与环境质量恶化”两组关系展开科学、定量研究，以在科学上说清楚农业行为对污染排放、乃至对环境质量的影响。
二是切实重视科普宣传，在相关科研计划中（如重大专项、重点研发计划等），既要注重硬技术研发，也要注重环境效应、经济效益、政策应用等软科学研究，同时还应专门设置科普任务和经费，将科学研究成果以通俗易懂的方式传递给各级环保、农业部门管理人员和社会公众。
科普宣传要在尊重和应用科学规律的基础上，既不过度渲染，又能充分引起共鸣，营造良好的舆论氛围，形成更大合力。
（二）有序推进农业环境治理的政策完善
一是针对一些相关工作已经启动多年的法律法规，要根据最新形势变化，加紧完成制、修订工作，例如“土壤污染防治法”的制定和《加大财政预算在农业环境治理方面的投入；
完善《畜禽规模养殖污染防治条例》的配套政策，尽快出台细则或针对一些执行中疑问较多的条款做出权威解释，例如畜禽粪便直接还田是属于综合利用还是污染排放行为？
三是针对一些呼声比较高的法律法规制定要启动研究工作。例如“农业资源环境保护条例”“耕地质量保护条例”等，要梳理已有法律法规中相关内容的全面性和包容性，研究出台新条例的必要性和可行性。如工作确有必要，又限于立法程序，可以先从部门规章层面做起。
四是在近期政策安排上，研究出台以农业农村环境保护为主题的中央一号文件，全面、系统部署我国农业生态环境保护工作，有效解决制约我国农业可持续发展的资源环境约束。
贯彻实施《全国农业可持续发展规划（2015—2030）》和《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018）》，从源头控制、过程拦截和末端治理等环节入手，以典型农业流域和主要农区为重点示范区，系统设计农业面源污染治理各项工程的总体布局，细化各项工程建设内容，分阶段、分区域推进农业面源污染防治工作。
（三）强化农业环境治理和农业技术推广两支队伍体系
一方面要强化农业环境治理队伍体系。在一时还难以实现大部制的情况下，应当强化农业和环保两个部门在农业农村环境保护方面的职能。中央层面，环保部门主要负责农村环境质量的监督管理、农业环境治理行为的核查和评价等工作，并严厉遏制污染向农业农村转移，做好农村环境质量的监督和守护人。
农业部门则负责实施具体的治理和保护措施，建议设立农业资源环境保护局，作为综合司局，协调部内各专业司局预防和减少农业生产环节所产生的环境污染问题。
省、县层面参照中央设立相应机构。到乡镇基层，则可以率先进行“大部制”探索，建立农村资源环境保护综合管理站，统筹行使已有的农业、林业、水利、环保等职能。
另一方面，要继续强化基层农技推广服务体系，积极推进农业清洁生产技术应用。
以地膜回收利用、畜禽清洁养殖和种植业清洁生产技术等为突破口，推进农业废弃物资源循环利用，发展清洁种植，减少不合理水、肥、药、能等资源消耗，从源头减排污染物；
全面开展测土配方施肥，积极推广保护性耕作、化学农药替代、化肥机械化深施、精准化施肥和水肥一体化等控源减排技术，推进农家肥、畜禽粪便等有机肥料资源的综合利用，提高肥料利用率。
（四）采取果断行动解决紧迫问题
缓解面源污染日益严峻、广受诟病的现状，要立即采取一系列果断行动。结合农业生产的污染来源和农业产地环境保护要求，提出五方面行动建议：
一是调整农业补贴方向，已有的农资综合直补重点向有机肥、缓释肥、低毒高效低残留农药、生物农药等领域倾斜，加大对测土配方施肥的推广力度。
二是启动农膜以旧换新补贴，可以率先在西北、新疆等缺水地区启动示范。
三是启动秸秆还田补助，可以先从水稻秸秆开始，按照每亩补助20元，约需90亿元，资金需求并不大。
四是继续加大和完善对规模养殖场沼气建设、有机肥的补贴；引入市场机制，推行养殖小区粪污的第三方集中处理。
五是建立农业生态补偿基金，主要用于土壤质量保护工作，基金的来源可以考虑从土地出让金中提取。
文章来源:《环境保护》2015年第17期，原题为”农业面源污染：理念澄清、治理进展及防治方向”。
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