导 读
日前在北京召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2015年年会建议中国政府建立“土壤银行”，并建议将已列入十二届全国人大常委会立法规划的《土壤污染防治法》，更名为《土壤环境保护法》。
专家建议全文见文末。
文/章柯（第一财经日报记者）
来源：第一财经日报(www.yicai.com)(2015年11月11日)
土壤环境状况正日趋严重
国合会土壤污染管理专题政策研究项目组、中方组长上海财经大学环境法研究中心主任王树义在10日的大会发言中介绍，我国土壤环境状况正日趋严重，总体上不容乐观，土壤污染主要是重金属污染，而且主要是人为活动造成的。
王树义列举了三组数据：去年4月全国污染状况调查公报显示，全国土壤总超标率16.1%，污染以无机型为主，占超标点位的82.8%，耕地土壤点位超标率为19.4%，部分地区土壤污染比较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废气地突出一些，南方土壤污染重于北方地区。
另一组数据来自国土部地质调查局发布的《中国耕地地球化学调查报告》（回复0625可读：中国耕地地球化学调查报告（2015年）发布http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDMwNTExNg==&mid=213082219&idx=1&sn=0d24dceab9403e879a8e655bbae3603c#rd），调查面积150.7万平方公里，调查耕地将近14亿亩，占20亿亩耕地的68%。调查结果显示，8%的耕地是受到污染的。
第三组数据来自地球化学探索杂志的调查报告，该调查报告认为中国目前清洁土壤为60%，次清洁土壤近30%，污染土壤2.6%。
“土壤污染将成为影响中国公众健康与社会稳定的重要因素，如果再不加强土壤污染管理恐怕出现大问题。”王树义说，中国土壤污染管理起步较晚，正如环境保护提出土壤问题晚于水和大气一样，真正意义上的土壤管理始于2005年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，这个决定指出，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护;开展全国土壤污染调查和超标耕地综合治理;污染严重难以修复的耕地应依法调整。
王树义介绍，国务院决定颁布之后，我国采取了一系列措施加强土壤污染方面管理。2005年12月环保部、国土资源部启动“全国土壤污染状况调查”;2008年环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》;2013年国务院印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，以及正在编制中的《土壤污染防治行动计划》。
王树义认为，中国土壤污染管理存在四个方面的问题：土壤污染管理基本法律依据缺失;土壤环境标准体系不健全;土壤污染管理机构不健全，管理的能力比较薄弱;保护和治理土壤污染的资金来源没有保障。
据《第一财经日报》记者了解，国合会土壤污染管理专题政策研究项目组将向中国政府提出六个方面建议，将土壤保护作为一项基本国策确定下来。
“我们提出这个基本国策的建议主要基于两点，一个是基于土壤是重要环境要素的特殊性，第二是基于中国土壤问题本身特殊性。”王树义解释说，土壤资源是人类食物主要来源，有的研究表明95%的食物全部来自于土壤。中国是13亿人口大国，同时意味着它是粮食消费的大国，目前土壤生产和生态服务功能正不断下降。
王树义说，中国还需理清土壤污染管理思路。制定综合性法律，逐步形成中国土壤污染法律规范体系。抓住两个重点，一是保护清洁土壤，另一个是污染土壤的环境风险防控。区别对待现在、过去和未来不同时期的土壤污染问题。
鼓励和支持建立“土壤银行”
王树义说，项目组建议将目前十二届全国人大常委会已经列入立法规划的《土壤污染防治法》的制定，修改为制定《土壤环境保护法》，“我们的考虑是关于立法理念的转变问题，过去说环境保护就等于污染防治，但我们认为环境保护不等同于污染防治，环境保护以保护优先。土壤环境保护是治本问题，土壤污染修复是治标问题，这里不仅仅是名称问题。”
王树义说，将制定《土壤污染防治法》修改为《土壤环境保护法》主要由我国解决土壤问题基本需求和制定这部法律的基本目的来决定的。
从我国基本的土壤环境状况来看，大概80%以上土壤目前还是清洁土壤，保护清洁土壤可能是目前中国最大问题，怎么保护清洁土壤不受到污染，不受到破坏，防止品质下降，这可能是解决土壤问题最基本需求，也是制定法律最基本目的。
“中国目前用于治理污染土壤花费了巨大财力，有专家称保护和修复已经受到污染的财力分布是1比100的关系，花1块钱保护花100块钱修理，所以源头保护，使土壤不变坏为基本需求。”王树义说，《土壤环境保护法》这个角度规定更全面，相对《土壤污染防治法》范围更宽，包括土壤环境质量改善、已经受到污染土壤风险防控，及土壤的修复等，重中之重是清洁土壤保护。
王树义说，应当用特殊办法解决历史遗留土壤污染问题。“目前已经找不到污染责任人，找不到修复资金，不知道谁承担责任，不知道谁花钱修复污染，这个问题客观存在，这是应当高度关注的一个问题，这个问题也是世界各国在处理土壤问题上遇到普遍性的问题。”
王树义表示，应建立清晰责任机制，明确治理修复的责任主体，同时建立专门资金基金，用于保障治理和修复的资金来源。在加强和完善土壤污染管理方面还应当建立完善土壤管理激励机制和系列措施。
“应再一个鼓励和支持建立"土壤银行"。”王树义说，设立“土壤银行”不是把清洁土壤运到一个地方把它保存起来。而是将土壤价值纳入到自然资源核算体系当中，设立土壤保护基金，以资金补助方式来刺激有机农业的发展。同时公开土壤环境信息，开通公众和社会监督检举等渠道，创新公众和企业政府合作共赢管理模式。
附六点建议全文（据中国环境报2015年11月11日报道）：
土壤污染管理研究
课题组中方组长：王树义（武汉大学法学院教授、上海财经大学法学院教授）
课题组外方组长：Wit Siemieniuk （阿美科福斯特惠勒环境与基础设施公司副总裁、首席技术专家）
根据中国土壤污染管理现状提出如下建议：
第一，将土壤保护确定为一项基本国策。
保护土壤就是保护中华民族生存发展的基础。它既是中国生态文明建设与经济社会发展的现实需要，又符合中华民族未来世代的利益。将土壤保护作为基本国策势必应制定一个整体的土壤保护、立法和政策框架，将保护公众健康和生态安全作为土壤污染管理的基本目的。所有对土壤保护所做的努力都应当立足于保障公众健康、生态安全和经济福祉，保障土壤资源为未来世代的发展提供良好的服务。
第二，建议将制定《土壤污染防治法》修改为制定《土壤环境保护法》。
从国外土壤立法的经验结合中国具体的国情来看，制定《土壤污染防治法》并不能完全满足中国土壤保护的实际需要。中国应当制定一部全面的、综合性的《土壤环境保护法》。《土壤环境保护法》与《土壤污染防治法》相比，其调整对象的范围更宽，全面涉及土壤环境的保护和改善、土壤资源的合理利用、土壤污染的预防、污染土壤的治理或修复、污染土壤的环境风险管控以及污染场地的再开发利用等一系列问题。制定综合性的《土壤环境保护法》是第二代土壤立法的趋势，体现源头保护的思想。要实现对土壤的有效保护，仅仅关注土壤污染防治是不够的，必须从分割式的保护方法向综合性的保护方法转变。
第三，理清土壤污染管理的基本思路。
我们建议中国的土壤污染管理遵循这样一个基本思路：制定一部专门性的土壤法律，把土壤污染管理纳入法制轨道，为土壤污染管理提供基本的法律依据。抓住两个重点，一是清洁土壤的保护，重点是清洁耕地土壤的保护；二是污染土壤的环境风险管控。区别对待和处理3个不同时期的土壤污染问题：特殊处理历史遗留的土壤污染；积极应对当前重大、紧急的土壤污染问题，控制其环境风险；严格规范土壤环境法律颁布后的土壤环境行为，防止产生新的土壤污染。加强土壤污染管理和土壤环境法律实施的能力建设。
第四，构建一个完整、科学的土壤环境标准体系，并在土壤环境法律中体现。
土壤环境标准体系应由农用地土壤环境质量标准，建设用地土壤污染风险筛选指导值，区域土壤环境背景值标准，土壤污染调查、监测、评估、修复等技术标准以及土壤环境基础标准等构成。土壤环境标准可以分为国家土壤环境标准和地方土壤环境标准。当前中国土壤污染管理的重点是清洁土壤的保护和污染土壤的环境风险防控。针对清洁土壤保护，应当制定基于背景值的土壤环境标准。针对污染土壤的环境风险防控，标准的制定应当考虑污染土壤对人体、陆生生态和地下水的污染风险。针对土壤污染较为严重、对人体健康和环境造成不可接受风险的场地，应当采用国家制定的统一方法、标准，考虑地块的实际情况确定修复标准。制定土壤环境标准应当遵循的原则是：有利于保护人体健康，保护生物物种，保护清洁土壤，保护土壤的生态，生产功能及地下水。
第五，用特殊的责任机制和基金机制解决历史遗留的土壤污染问题。
一是建立一个清晰的责任机制，以明确历史遗留污染场地的责任主体，落实污染治理或修复责任；二是建立一个专门的基金，用于保障历史遗留污染场地或污染地块的治理；三是由国家和地方组织开展对历史遗留污染场地或污染地块的调查、评估和分类，为污染治理、修复活动的开展做好准备。
第六，建立和完善土壤污染管理的激励机制和系列措施，充分调动社会各主体参与土壤污染管理的积极性。
设置污染场地再开发利用的基本流程。任何污染场地的再开发利用活动必须遵循开发计划、土地调查、修复和开发等4个步骤。要公开土壤信息，激励公众参与，在国家和地方层面建立透明的土壤信息系统，以保障各主体了解基本的土壤信息。建设土壤污染防治质量保证系统，建议在污染场地确认、分类、修复和监理的过程中建立质量保证制度。
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