导 读
土壤是难以再生或者不可再生的战略资源，土壤又是国家和人类安身立命之所。
从这个意义上说，有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。
文/陈能场(广东省生态环境与土壤研究所研究员)
全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题。在1995年题为《土壤环境质量标准的释义》的报告中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已经过去，土壤立法仍在孕育中。
被严重弱化的土壤立法
长期以来，土壤立法问题并非没有得到人们的注意和研究。事实上，多所与法律相关的研究机构和高校都对防治土壤污染的立法问题开展了研究。在政府层面，国家环保总局2005年11月发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》明确指出土壤污染防治方面的立法还是空白，要抓紧制定《土壤污染防治法》。
国务院2005年12月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）在农村环境保护、健全环境法律和发展科学技术等三个部分都明确提出土壤污染防治问题。
2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第6章第2节提出要“加强农村环境保护，开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。
这些政策基本上确立了土壤污染防治专门立法的基调，为土壤污染防治立法营造了良好的政策氛围。
环保总局与国土资源部于2004年12月提出《全国土壤现状调查及污染防治专项工作》，2005年初，中央财政专门设立了全国土壤现状调查及污染防治专项资金，2005年先期安排启动资金2000万元。2006年更是加大投入力度，安排专项资金1.3亿元。
随着全国土壤污染状况调查的深入开展，有关土壤污染状况的调查报告将陆续公布，中国土壤污染的实际状况会逐渐明朗，这将为土壤污染防治立法提供客观基石。
在这30年间，很多研究者从法律角度、据国外经验，为防治土壤污染立法尽心尽力，但这样一部法律怎么千呼万唤出不来呢？
难以再生的土壤
虽然地球已经有46亿年的历史，最早的土壤估计在4亿年前产生，但现代土壤大多发育于第四纪冰川之后，故有第四纪土壤之称。
从土壤发生学角度，土壤的形成有母质、生物、地形、气候和时间五个因素。表层土壤的产生速度极为缓慢，众多科学研究的平均结果，认为表土的形成速度大体上是每1厘米需要百年到千年的时间尺度，因此土壤是难以再生或者不可再生的战略资源。从土壤资源角度来理解“寸土必争”也有其特殊的意义。
土壤在人类的繁衍与文明的产生和延续中起着极为重要的作用，历史上的众多古文明大都因土壤的过度利用、管理不善和土壤的破坏等等而消失。
土壤作为生态系统中有生产者、消费者和分解者的重要环节，在为人类和动物生产食物和能源的同时，也消化了人类制造的垃圾和排泄物；土壤的过滤作用为人类提供了洁净的水源。
如同水体和大气一样，作为生态系统的重要组成部分，相对于水体和大气流动性特点，土壤具有相对固定性特征，因此土壤是国家和人类安身立命之所。从这个意义上说，有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。
迄今为止，土壤本身的法律地位被严重弱化，只在其他法律（如固废污染防治法）的条款中有着零散、关联性的描述。这既造成了人们长期对土壤资源和土壤保护的忽视、也是造成目前中国土壤污染困境的一大原因。
以立法保护土壤生态系统
通常人们只认识到土壤是食物、能源等物质生产的场所，关心的也只是土壤的肥力和土壤污染。
其实作为生态系统的重要组成部分和人类繁衍的场所，土壤在大气净化、水体净化、污染物处理等方面都具有重要功能。它是水的过滤器、植物生长的基质、数以亿计的生物家园，它贡献于生物多样性、提供抵抗疾病的抗生素。
在土壤剖面中，表层土壤最为肥沃，含大量的有机质和养分，土壤微生物也多在表土5公分的层次里，因此表土的流失（土壤侵蚀）是土壤退化的一大原因。按照澳大利亚大学教授的估计，中国表土流失速度是形成速度的57倍。
土壤耕作过程中施肥结构的变化（从大量施用有机肥到目前偏施工业化肥）、过量施肥和过量除草剂、农药的施用、大量农膜的应用等，带来土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性质与水分流动等的破坏。
2010年中国农大张福锁的研究表明，中国全域土壤酸化现象严重。与1980年相比，30年间土壤pH下降了0.13-0.80个单位，也就是中国土壤酸度增加了1.35到6.31倍，这在自然条件下需要数万年的时间才可达到。这也造成不超标土壤会生产出重金属超标粮食的普遍现象。
土壤的重金属污染自然是人们最为关注的方面，因为它直接影响着人类身体健康。在1979年第二次土壤普查的结果中，中国土壤的环境质量尚可，以镉为例，全国4095个样点的平均值只有0.097毫克/千克。
但中国工业发展中滋生的难以计数的污染源对环境排放了大量的污染。以大气排放为例，在2010年有9个省的大气镉排放在100-500吨，全国全年对大气的镉排放达2186吨。
大气沉降的镉平均为0.40mg/m2/yr，变幅0.04-2.5mg/m2/yr；铅平均为20.2mg/m2/yr，变幅0.51-75.6mg/m2/yr；砷平均2.8mg/m2/yr，变幅0.04-11.7mg/m2/yr。每年进入耕地的镉高达1417吨；通过各种途径排出土壤的只有178吨，净累积1239吨，导致每年0.004mg/kg的增加。
照这个速度，只需50年，全部土壤都会超过目前的环境质量标准。也因此，在国家于2015年4月17日公布的《全国土壤污染状况调查》数据中，全国土壤样点的总超标率达16.1%，耕地样点的超标率高达19.4%，而重金属镉的点位超标比例占到全国所有调查点位的7%，居调查的所有污染物之首。
从上面的分析可以看出，目前中国的土壤问题不单是个土壤污染的问题，而是有“三座大山”，即土壤流失、土壤退化和土壤污染。
土壤流失、土壤退化和土壤污染造成整个土壤植物和作物的生产力下降、土壤微生物结构、功能的失调，造成了粮食生产安全问题。
因此土壤立法中的土壤保护应该涉及到整个土壤生态系统，确保其结构和功能的正常发挥和可持续。当然人体健康问题最为突出和最令人关注，近期来说，土壤立法建立在人体和动物的健康上也未尝不可。
土壤保护优于土壤防治
首先，土壤发育于母质，重金属是土壤中的一个组成成分。土壤污染更多的是因为外来的物质侵入。固然外源物质带来了粮食安全等问题，但对于外源物质，更重要的是源头控制问题。
其次，笔者曾经比较了三个矿山污染的不同结局，指出土壤性质在污染物质的食物链中传递的控制作用。
英国的Shipham矿区虽然有全世界最高的重金属镉浓度，但由于土壤性质好，其在食物链中的传递率极低，没有带来负面的健康效应，日本神通川和中国广东的上坝村虽然重金属镉含量低，但由于作物（水稻）和土壤性质差，则分别对人体健康带来较大的影响，如神通川就发生了众所周知的痛痛病。
我们在湘西的一个铅锌矿调查时也得到了相似的结果，当地耕地土壤镉、汞、铅、砷和锌含量很高，超过土壤环境治理标准的数倍甚至数十倍，但由于土壤pH值呈碱性、有机质高，粮食的重金属超标率极低。这些事实告诉我们，只要土壤健康了，污染的负面效应就自然下降了。
再次，正如上面所说，中国土壤问题有三座大山即土壤流失、土壤退化和土壤污染，土壤立法也就不单是个整治的问题、不单是个防治的问题，更涉及到保护的问题。
因此在“防”与“治”的问题上，笔者建议土壤立法是土壤保护法，防治法和整治法的范围就显得狭窄了。在上述《全国土壤污染状况调查》中，将土壤分为污染土壤和非污染土壤相对于治理，土壤保护更为重要。
土壤立法须与其他环境法密切衔接
作为开放性系统，土壤立法保护应与其他环境立法密切衔接。土壤是一个开放的生态系统，因此土壤本身既是其他污染源的受体，其本身也可能成为次生污染源。
改革开放后中国工业大气排放的重金属量相当大，比如2010年排放到大气中的镉多达2100多吨。
而就农田的重金属污染而言，除了动物源有机肥料外，最大污染源就是大气沉降，来自化工肥料的重金属镉只有大气沉降量的1/4。
这些研究结果打破了通常认为土壤重金属超标来自于磷肥等大量超量施用的思维。这也表明，如果不对大气、水体等源头进行有效控制，保护土壤其实是句空话。
全球环境史上，工业革命以来欧洲土壤中的重金属积累量迅速增加，原因之一就是来自大气的重金属沉降。
在20世纪90年代，大多数欧洲国家完成土壤保护立法，对工业中的大气排放进行有效控制，土壤中来自于大气的重金属含量迅速减低。
由于日本在源头控制方面极为得力，镉的使用一下子从1969年的2253吨降低到1974年的927吨，下降了60%，也就是相当于当时美国1250万磅的1/6。日本土壤污染治理的成功也是建立在污染源控制上。
从立法角度来说，土壤污染立法及其实施要做到与其他立法和标准密切衔接，相互统一，最主要的有《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》《肥料法》等等。
土壤立法要建立在对人的行为规范上
人为活动是土壤环境质量变化和土壤破坏最大的要因。
从中国土壤问题看，森林破坏、土壤流失，农业耕作、土壤酸化、工业排放、土壤污染等等，是造成土壤问题的主因。在控制污染源的同时，人的素质提高是土壤保护的另一关键。
在欧洲等地区，农业土壤中肥料、农药等化学品的投入需要有资质者实施。对于工业污染排放，除了技术开发和应用外，对污染企业和个人的追责极为严格。
在日本，甚至对于修复企业，都需要企业取得资格和从业者通过考试取得资格证书才能从事这个行业。
如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束，土壤立法再严，也将流于形式，难以落实。
土壤立法需有新思维
1、土壤的地方保护条例不一定要严于上位法。
土壤发育于岩石风化后的母质，土壤重金属是一个客观存在，且深受母质含量的影响。很多地区的土壤背景值的重金属含量很高，并非土壤污染所致，这种高背景下的重金属通常很稳定，一般情况下不会给土壤生态系统和粮食生产带来隐患，当在土壤环境条件发生变化时（如大量施肥带来酸化），则会带来粮食安全方面的潜在风险。
通常中国在立法上有下位法要严于上位法的惯例，地方标准要严于国家标准。土壤重金属的高背景特征，要求在在土壤环境质量标准制定上打破这一惯常思维，否则难以开展和执行。也就是说，对于高背景的土壤和地域，土壤环境质量标准不一定要严于国家标准，地方立法不一定要严于上位法律。
2. 土壤立法有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法。
土壤根据人类的需要得到种种方面的利用，包括用于粮食和能源物质生产的耕地、林地、草地等、用于居住和商业等的城市用地以及用于工业品生产的工业场地。
不同的土地，遭受的土壤污染方式不同，具有不同的污染特征，对人体危害的曝露方式不同，对其治理的必要性和费用等等也有极大差异，因此，对土壤立法时，有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法，以增强土壤立法的实用性和针对性。
土壤质量标准要与法律相匹配
土壤环境质量标准是土壤立法保护的重要判断依据，也是土壤污染控制和追责的主要依据。土壤标准制定得不合理，土壤立法和执行将会达不到效果甚至遭到扭曲。
中国土壤环境标准制定于1995年，其作用和缺陷已经得到了高度的讨论和总结。2008年虽然发布了新的土壤环境质量标准的征求意见稿，但最终不了了之。2015年1月13日，环保部再次发布了新的征求意见稿，目前依然在讨论中，正式发布似乎尚待时日。
但不管如何，只有客观和合理的土壤环境质量标准与土壤立法相配套，才能对土壤保护发挥最大效能。
我们期待客观和合理的土壤环境质量标准早日到来，并期待能与土壤保护立法先后公布，避免1995年后至今有标准无法律的尴尬局面。
文章来源：国务院发展研究中心主管《中国经济报告》杂志2015年6月刊
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